Darf ein Abkommen der EU mit Marokko auf das umstrittene Gebiet der Westsahara angewendet werden? – Update 1


Ein Urteil des EuG an der Schnittstelle von Unions- und Völkerrecht im Fall Front Polisario gegen Rat der EU (Rs. T-512/12)[1]

Univ.-Prof. Dr. Thomas Giegerich, LL.M* und Dipl.-Jur. Helen Küchler, Master 2 en droit**

 

Das Gericht (EuG) hat am 10.12.2015 einen auf Art. 207 Abs. 4 UAbs. 1 i.V.m. Art. 218 Abs. 6 Buchst. a AEUV gestützten Beschluss des Rates teilweise für nichtig erklärt.[2] Durch diesen Beschluss war der Abschluss des Abkommens in Form eines Briefwechsels zwischen der EU und dem Königreich Marokko mit Maßnahmen zur gegenseitigen Liberalisierung des Handels mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen, landwirtschaftlichen Verarbeitungserzeugnissen, Fisch und Fischereierzeugnissen, zur Ersetzung der Protokolle Nrn. 1, 2 und 3 und ihrer Anhänge sowie zur Änderung des Europa-Mittelmeer-Abkommens zur Gründung einer Assoziation zwischen den Europäischen Gemeinschaften und ihren Mitgliedstaaten einerseits und dem Königreich Marokko andererseits im Namen der Union genehmigt worden. Dieses Abkommen wurde als reines Unionsabkommen abgeschlossen, obwohl es u.a. das gemischte Europa-Mittelmeer-Abkommen mit Marokko ändert, an dem auch alle Mitgliedstaaten beteiligt sind. Dies erklärt sich damit, dass das Europa-Mittelmeer-Abkommen nur in Bereichen geändert wurde, die in die ausschließliche Außenhandelszuständigkeit der EU fallen.[3] Das EuG hält den vorgenannten Ratsbeschluss insoweit für nichtig, als er die Anwendung dieses Abkommens auf die Westsahara billigte, und stützt seine Entscheidung maßgeblich auf völkerrechtliche Erwägungen.

I. Sachverhalt und völkerrechtlicher Hintergrund

Die nationale Unabhängigkeitsbewegung Front Polisario (Front populaire pour la libération de la saguia-el-hamra et du rio de oro), die sich als legitime Vertreterin des Volkes der Westsahara betrachtet und von der UNO auch als solche anerkannt wird, wehrt sich mit ihrer Nichtigkeitsklage gem. Art. 263 Abs. 4 AEUV gegen den o.g. Ratsbeschluss. Der Front Polisario sieht durch dieses Abkommen das Selbstbestimmungsrecht der Sahrauis, des Volkes der Westsahara, und das darin enthaltene Recht auf Souveränität über deren eigene natürliche Ressourcen verletzt, da es von Marokko auch auf Produkte aus dem Gebiet der Westsahara angewandt werde, über das Marokko nur de facto Hoheitsgewalt ausübe. Die faktische marokkanische Kontrolle über nahezu das gesamte Gebiet der Westsahara ist nach Auffassung des Front Polisario jedoch völkerrechtswidrig, so dass die EU weder zur Verfestigung dieser Lage beitragen noch sie ausnutzen dürfe, was sie aber durch den Abschluss des Abkommens getan habe.

Marokko nimmt die von ihm annektierte frühere spanische Kolonie Westsahara entgegen einem Gutachten des Internationalen Gerichtshofs[4] seit Jahrzehnten als eigenes Staatsgebiet in Anspruch. Demgegenüber stuft die internationale Gemeinschaft die Westsahara als nichtautonomes Territorium ein, das nur de facto von Marokko verwaltet wird. Die UNO bemüht sich seit den siebziger Jahren vergeblich darum, den Status des Gebiets durch ein Referendum im Einklang mit dem Selbstbestimmungsrecht der Sahrauis definitiv festzulegen. Dazu ist es bisher vor allem deshalb nicht gekommen, weil es keine Einigung darüber gibt, wer an einem solchen Referendum teilnehmen darf. Denn einerseits lebt ein großer Teil der Sahrauis in Flüchtlingslagern in Algerien; andererseits sind Marokkaner in der Westsahara angesiedelt worden. 1991 hat der UN-Sicherheitsrat die MINURSO (Mission des Nations unies pour l’organisation d’un referendum au Sahara occidental) eingerichtet,[5] deren Aufgabe neben der Überwachung eines Waffenstillstands zwischen Marokko und dem Front Polisario vor allem darin besteht, dieses Referendum vorzubereiten und durchzuführen. Das Mandat der MINURSO wird vom Sicherheitsrat regelmäßig verlängert.[6] Der völkerrechtliche Status der Westsahara ist nach alledem ungeklärt, weshalb das EuG zu Recht von einem umstrittenen Gebiet („territoire disputé“) spricht.[7]

II. Zulässigkeit der Klage

1. Parteifähigkeit des Front Polisario im Nichtigkeitsklageverfahren

Nach Art. 263 Abs. 4 AEUV sind im Nichtigkeitsklageverfahren u.a. juristische Personen parteifähig. Art. 44 Abs. 5 der VerfO des EuG in der auf das Verfahren anwendbaren Fassung vom 2.5.1991[8] schrieb vor, dass eine juristische Person des Privatrechts ihrer Klageschrift einen Nachweis ihrer rechtlichen Existenz etwa in Gestalt eines Handels- oder Vereinsregisterauszugs beizufügen hatte. Da der Front Polisario einen solchen Nachweis über seine Rechtsfähigkeit nach dem nationalen Recht irgendeines Staates aber nicht beibringen konnte, versuchte er, diese aus dem Völkerrecht abzuleiten. Nationalen Befreiungsbewegungen kommt zumindest partielle Völkerrechtsubjektivität zu.[9] Der Front Polisario ist ein Bilderbuchbeispiel hierfür[10]: Auch wenn er nur einen minimalen Teil der Westsahara tatsächlich kontrolliert, wird er seit 1979 von der Generalversammlung und vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen als legitimer Vertreter des Sahrauischen Volkes anerkannt und ist seitdem Partner in den UN-Friedensverhandlungen mit Marokko.[11]

Das EuG lässt es jedoch ausdrücklich dahinstehen, ob der Kläger als „nationale Befreiungsbewegung“ qualifiziert werden kann und ob daraus gegebenenfalls seine Rechtspersönlichkeit abzuleiten ist. Eine Beantwortung dieser Fragen sei nicht nötig für die Feststellung der Parteifähigkeit im Nichtigkeitsklageverfahren.[12] Stattdessen verweist das EuG auf die ständige Rechtsprechung der Unionsgerichte[13] nach der es für die Parteifähigkeit als „juristische Person“ genügt, dass eine Organisation, der weder nach dem Recht eines Mitgliedstaats noch eines Drittstaats Rechtsfähigkeit zukommt, ein Statut und eine interne Struktur besitzt, die ihr Autonomie und die Fähigkeit zum verantwortlichen Agieren in rechtlichen Beziehungen sichert („une structure interne lui assurant l’autonomie nécessaire pour agir comme entité responsable dans les rapports juridiques“).[14] Diese beiden Kriterien erfülle der Front Polisario.[15]

Dieses Ergebnis stützt das EuG im Wesentlichen auf folgende Gründe: Erstens sei der Kläger eine der Parteien im Streit über das Schicksal des nichtautonomen Territoriums Westsahara und werde als solche in den einschlägigen Texten sowohl der UNO als auch der EU normativ angesprochen. Zweitens sei es ihm derzeit unmöglich, sich formell als juristische Person nach dem Recht von Westsahara zu konstituieren, weil dieses Recht noch nicht existiere, denn weder die Union noch ihre Mitgliedstaaten hätten die Westsahara als Staat mit eigener Rechtsordnung anerkannt. Nach dem Recht Marokkos, dessen faktische Herrschaft über Westsahara der Kläger bekämpfe, könne dieser keine Rechtsfähigkeit erwerben. Das wäre ihm zwar nach dem Recht eines Drittstaats möglich, doch könne ein solches Vorgehen von ihm nicht verlangt werden. Drittens schließlich erkenne nicht zuletzt auch der beklagte Rat an, dass der Status der Westsahara und damit das dort geltende Recht im Rahmen eines Friedensprozesses festgelegt werden müsse, der unter der Schirmherrschaft der UNO stattfinde, die wiederum den Kläger als wichtigen Teilnehmer dieses Prozesses einstufe. Vor diesem Hintergrund sei der Front Polisario als juristische Person (des öffentlichen Rechts) im Sinne des Art. 263 Abs. 4 AEUV zu behandeln.

Dass das EuG zur völkerrechtlichen Einordnung des Klägers als Befreiungsbewegung und Völkerrechtssubjekt keinerlei Stellung nimmt, verwundert angesichts der heiklen politischen Lage in der Westsahara nicht. Es entspricht dem Umstand, dass sich sowohl die Union als auch die Mitgliedstaaten jeder Einmischung in den und Parteinahme im Streit um die Westsahara enthalten und stattdessen darauf warten, dass unter der Ägide der UNO eine völkerrechtskonforme Lösung gefunden wird.[16]. Die Argumente zur Begründung der Parteifähigkeit des Front Polisario (Rn. 54-60) hätten jedoch genauso gut genutzt werden können, um dessen partielle Völkerrechtsubjektivität zu begründen.[17] Ein bisschen mehr Mut zu einer echten Auseinandersetzung mit dem Völkerrecht, auf das sich die Parteien ja gerade gestützt hatten, wäre somit möglich und wünschenswert gewesen, denn so hätte das Gericht einen sich gegenseitig stützenden Gleichlauf zwischen Völker- und Unionsrecht sichern können, anstatt sich in die autonome Auslegung des Unionsrechts zu flüchten. Andererseits wird ein so großes Gewicht auf die Einbindung des Klägers in einen UN-gesteuerten internationalen Friedensprozess gelegt, dass die Entscheidung autonomen Gebilden ohne internationales Standing keine Klagemöglichkeit in Luxemburg eröffnet.[18]

2. Klagebefugnis nach Art. 263 Abs. 4 AEUV

Die Klagebefugnis des Front Polisario ist problematisch, da der Ratsbeschluss über das EU-Abkommen mit Marokko weder an den Kläger noch die von ihm möglicherweise vertretenen Sahrauis adressiert ist oder diese auch nur erwähnt. Die erste Alternative des Art. 263 Abs. 4 AEUV scheidet damit von vornherein aus.

Da vor allem die individuelle Betroffenheit des Klägers als fraglich erscheint, richtet sich der Blick sodann zunächst auf die durch den Vertrag von Lissabon zur Schließung von Rechtsschutzlücken neu eingefügte dritte Alternative von Art. 263 Abs. 4 AEUV. Danach kann eine juristische Person gegen einen Rechtsakt mit Verordnungscharakter Klage erheben, wenn dieser sie unmittelbar betrifft und keine Durchführungsmaßnahmen nach sich zieht. Das EuG lehnt die Anwendung dieser Alternative jedoch unter Hinweis auf seine vom EuGH bestätigte Inuit-Entscheidung ab, nach der Gesetzgebungsakte keine „Rechtsakte mit Verordnungscharakter“ i.S.d. dritten Alternative sind.[19] Die Einstufung des angegriffenen Ratsbeschlusses als Gesetzgebungsakt hängt nach Art. 289 Abs. 3 AEUV davon ab, ob dieser in einem Gesetzgebungsverfahren angenommen wurde. Gefasst wurde er gemäß dem in Art. 218 Abs. 6 Buchst. a AEUV vorgeschriebenen Verfahren vom Rat nach Zustimmung des Europäischen Parlaments.

Das Gericht stellt zwar zutreffend fest, dass dieses Verfahren den Kriterien eines besonderen Gesetzgebungsverfahrens nach Art. 289 Abs. 2 AEUV entspricht – als Annahme eines Beschlusses durch den Rat mit Beteiligung des Europäischen Parlaments. In unzutreffender Weise folgert das EuG daraus jedoch, dass der Ratsbeschluss ein Gesetzgebungsakt sei.[20] Wäre diese Schlussfolgerung richtig, müssten sämtliche Ratsbeschlüsse, an denen das Parlament in irgendeiner Weise, und sei es nur durch Anhörung, beteiligt ist, als Gesetzgebungsakte eingestuft werden, auch wenn sie keinerlei legislativen Charakter haben, wie etwa der Ratsbeschluss zur vorübergehenden Neubesetzung einer freigewordenen Position als Kommissionsmitglied nach Art. 246 Abs. 2 AEUV. Das liegt nicht nur fern, sondern entspricht auch nicht den Vorgaben des Art. 289 Abs. 2 AEUV. Denn richtigerweise macht die Annahme eines Ratsbeschlusses unter Beteiligung des Parlaments diesen nur dann zum Gesetzgebungsakt, wenn die einschlägige vertragliche Ermächtigungsgrundlage ausdrücklich vorschreibt, dass der Beschluss gemäß dem ordentlichen oder einem besonderen Gesetzgebungsverfahren zu erlassen ist.[21] Der Begriff „Gesetzgebungsverfahren“ muss in der Ermächtigungsgrundlage verwendet werden. Art. 289 Abs. 2 AEUV legt nämlich fest, dass die Beschlussfassung nur „[i]n bestimmten, in den Verträgen vorgesehenen Fällen … als besonderes Gesetzgebungsverfahren“ erfolgt.[22]

Dementsprechend ordnen zahlreiche Vertragsbestimmungen die Durchführung eines ordentlichen oder besonderen Gesetzgebungsverfahrens durch Rat und Parlament ausdrücklich an,[23] während eine solche Anordnung in anderen Vertragsbestimmungen fehlt.[24] Warum Vertragsbestimmungen auf die eine oder andere Seite dieser ganz formalen Trennlinie fallen, ist nicht immer ohne Weiteres einsichtig.[25] Jedenfalls gehört Art. 218 Abs. 6 AEUV zu denjenigen Vertragsbestimmungen, die kein Gesetzgebungsverfahren anordnen, und allein deshalb handelt es sich bei dem vorliegenden Ratsbeschluss um keinen Gesetzgebungsakt.[26] Dies wird durch eine Betrachtung der besonderen Verfahrensvorschriften für die Außenhandelspolitik bestätigt: Für die Festlegung der autonomen Handelspolitik sieht Art. 207 Abs. 2 AEUV die Durchführung eines ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens vor, für die vertragliche Handelspolitik, um die es hier geht, fehlt in Art. 207 Abs. 3 und Abs. 4 AEUV jeder Hinweis auf ein solches Verfahren.

Die Auffassung des EuG trifft daher nicht zu. Seine irrige Interpretation des Art. 289 Abs. 2 AEUV ist jedoch unschädlich, weil die Entscheidung darauf nicht beruhen kann, denn das Gericht hat dem Front Polisario aufgrund der zweiten Alternative von Art. 263 Abs. 4 AEUV die Klagebefugnis zuerkannt, indem es dessen unmittelbare und individuelle Betroffenheit bejaht.[27]

Eine solche unmittelbare und individuelle Betroffenheit des Klägers kommt nur in Betracht, wenn das Abkommen, auf das sich der angegriffene Ratsbeschluss bezieht, überhaupt auf das Gebiet der Westsahara bzw. dessen von Marokko effektiv kontrollierten größten Teil anwendbar ist. Letzteres legt das EuG ausführlich dar.[28] Zwar enthält der Vertragstext selbst keinerlei Hinweis auf die Westsahara, doch mussten der Beklagte und die Kommission als Streithelferin in der mündlichen Verhandlung einräumen, dass das Abkommen de facto auf die Westsahara angewendet wird. Diese Praxis entspricht auch der zutreffenden Auslegung des Abkommens nach den in Art. 31 der Wiener Vertragsrechtskonvention[29] kodifizierten völkergewohnheitsrechtlichen Regeln, welche auch die EU binden.[30] Das Hauptargument des EuG lautet, die Unionsorgane hätten gewusst, dass Marokko die Bestimmungen des Europa-Mittelmeer-Abkommens auf den von ihm kontrollierten Teil der Westsahara anwende. Weder seien sie dem entgegengetreten, noch hätten sie dafür gesorgt, dass eine Klausel in jenes Abkommen oder das hier vorliegende Abkommen aufgenommen werde, die diese marokkanische Praxis zukünftig ausschließe. Damit hätten die Unionsorgane die marokkanische Interpretation beider Abkommen zumindest stillschweigend gebilligt.

Was die unmittelbare Betroffenheit des Klägers angeht, weist das Gericht zunächst darauf hin, dass der angegriffene Beschluss zwar den Abschluss eines Vertrages zwischen der Union und Marokko betreffe, dies aber keineswegs ausschließe, dass er auch Rechtswirkungen gegenüber Dritten entfalte. Dies gelte dann, wenn das Abkommen eine klare und präzise Rechtspflicht auferlege, die in ihrer Ausführung oder ihren Auswirkungen nicht von weiteren Akten abhängig sei.[31] Derart unmittelbar anwendbare Vorschriften erkennt das Gericht in dem Abkommen. Diese begründeten Wirkungen für die rechtliche Situation des gesamten Gebietes im Anwendungsbereich des Abkommens, also auch für den größten Teil der Westsahara, weil sie die Bedingungen festlegten, unter denen landwirtschaftliche und fischereiwirtschaftliche Produkte aus der Westsahara in die EU exportiert oder von dort in die Westsahara importiert werden könnten. Diese Wirkungen beträfen direkt nicht nur Marokko, sondern auch den Front Polisario, weil der noch ungeklärte endgültige internationale Status des Gebiets eben nur in internationalen Verhandlungen unter der Schirmherrschaft der UNO zwischen Marokko und dem Front festgelegt werden könne. Aus demselben Grund sei der Kläger auch als individuell betroffen einzustufen. Durch die besonderen Fallumstände werde diesem im Vergleich zu allen übrigen Personen eine besondere Qualität zugewiesen: Denn der Front sei der einzige andere Gesprächspartner, der an den vorgenannten Verhandlungen teilnehme.[32]

Es fällt auf, dass das EuG die normalerweise sehr strikten Kriterien für die Klagebefugnis ebenso wie schon diejenigen für die Parteifähigkeit weit auslegt. Es genügt ihm, dass der Kläger von der internationalen Gemeinschaft, vertreten durch die UNO, aber auch vom Beklagten, als politisch notwendiger Akteur im Verfahren zur Beilegung des Westsahara-Konflikts behandelt wird, ohne dass es auf rechtliche Erwägungen, wie etwa das Selbstbestimmungsrechts der Sahrauis, ankäme. Dementsprechend vermeidet das EuG jeden Hinweis auf die primärrechtlichen Vorgaben für die Außenhandelspolitik der EU, die nach Art. 3 Abs. 5 sowie Art. 21 EUV i.V.m. Art. 205 AEUV gerade auch die Achtung der Grundsätze der UN-Charta und des Völkerrechts sowie die nachhaltige Entwicklung, die Menschenrechte und den Grundsatz der Solidarität umfassen, deren gerichtliche Durchsetzung hier allein durch den Kläger erfolgen kann. Offenbar war es dem EuG wichtig, die richterliche Kontrolle über einen Vertragsschluss zu eröffnen, der auf die Rechte und Interessen der Westsahara, der Sahrauis bzw. des Front Polisario keinerlei Rücksicht nahm, ohne andererseits die völkerrechtlichen Untiefen in Bezug auf den Status der Westsahara und des Klägers ausloten zu müssen.

III. Begründetheit der Klage

1. Verstöße gegen das Unionsrecht

Die insgesamt elf Argumente des Front Polisario gegen die Rechtmäßigkeit des Ratsbeschlusses werden vom EuG zunächst in formelle und materielle Gründe aufgeteilt. Die beiden gerügten formellen Verstöße, zum einen die ungenügende Begründung des Rechtsaktes entgegenArt. 296 AEUV und der Umstand, dass der Front Polisario entgegen Art. 41 Abs. 2 GRCh nicht vorher angehört worden war, werden vom EuG relativ rasch verworfen.[33] Nicht völlig überzeugend ist freilich die Aussage, ein Recht des Klägers auf Anhörung ergebe sich auch nicht aus dem Völkerrecht. Immerhin ist das Volk der Westsahara Träger des Selbstbestimmungsrechts der Völker, und der Front Polisario ist sein legitimer Vertreter. Allerdings wirft das Gericht dem Kläger zu Recht vor, in dieser Hinsicht nicht substantiiert vorgetragen zu haben.[34]

Danach widmet sich das EuG im Detail den gerügten materiellen Verstößen, die unterteilt werden in Verstöße gegen das Unionsrecht und solche gegen das Völkerrecht. Eine Verletzung von Unionsrecht kann trotz der Vielzahl der vom Kläger angeführten Vertragsbestimmungen und primärrechtlichen Prinzipien (Art. 6 EUV, Art. 67 AEUV; Art. 7 EUV; Art. 2, 3 Abs. 5, 21 EUV und Art. 205 AEUV; Art. 11 AEUV; Art. 208 Abs. 2 AEUV; Vertrauensgrundsatz) nicht festgestellt werden. Damit hängt der Erfolg der Klage davon ab, ob der Ratsbeschluss i.V.m. dem Abkommen gegen das Völkerrecht verstößt.

2. Verstöße gegen das Völkerrecht

a) Weiter Einschätzungsspielraum des Rates

Im Einklang mit der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs[35] zieht das EuG grundsätzlich sowohl völkerrechtliche Verträge der Union als auch für die Union verbindliche Regeln des Völkergewohnheitsrechts als Maßstab zur Prüfung der Rechtmäßigkeit des Ratsbeschlusses heran. Die Bindung der Unionsorgane an die völkerrechtlichen Verträge der EU ergibt sich seit jeher aus Art. 216 Abs. 2 AEUV bzw. seinen Vorgängervorschriften. Ihre Bindung an das Völkergewohnheitsrecht hat der EuGH lange aus einer ungeschriebenen Primärrechtsnorm abgeleitet.[36] Seit dem Vertrag von Lissabon gibt es dafür eine ausdrückliche Grundlage in Art. 3 Abs. 5 EUV, wonach die Union einen Beitrag zur strikten Einhaltung des Völkerrechts leistet.[37] Die Benutzung von Bestimmungen völkerrechtlicher Verträge der EU als Prüfungsmaßstab handhabt der Gerichtshof in den letzten Jahren freilich zunehmend restriktiv. Insbesondere das UN-Seerechtsübereinkommen,[38] auf das der Kläger sich hier berufen hatte, soll es nach seiner Art und Struktur nicht zulassen, dass ein Unionsgericht die Gültigkeit eines Unionsrechtsakts an ihm misst, obwohl es integraler Bestandteil der Unionsrechtsordnung geworden ist.[39] Dennoch weist das Gericht die Berufung des Klägers auf dieses Übereinkommen nicht deshalb zurück, obwohl es das einschlägige Intertanko-Urteil des EuGH zitiert, sondern weil der Kläger nicht dargelegt habe, dass sich daraus (oder aus irgendeinem anderen geltend gemachten völkerrechtlichen Gesichtspunkt) ergebe, dass der Union der Abschluss von Abkommen mit Rechtswirkungen für umstrittenes Gebiet absolut und ausnahmslos verboten sei.[40]

Letzteres soll auch für das Selbstbestimmungsrecht der Völker gelten. Denn weder der Ratsbeschluss noch das Abkommen erkennten irgendwelche Hoheitsrechte Marokkos über die Westsahara an, und es sei auch klar, dass der Front Polisario, falls er nach einem Referendum die Kontrolle über die gesamte Westsahara übernehme, als dritte Partei nicht an das Abkommen gebunden sei.[41] Zur Begründung beruft sich das EuG auch auf ein Schreiben des Rechtsberaters der Vereinten Nationen an den Präsidenten des UN-Sicherheitsrats vom 29.1.2002, in dem dieser ausgeführt habe, dass die allerdings begrenzte Staatenpraxis folgende Rechtsüberzeugung erkennen lasse: Wenn Mächte, die nicht autonome Gebiete verwalteten, die Ressourcen solcher Gebiete zugunsten der dort lebenden Völker, in ihrem Namen und in Konsultation mit ihren Vertretern ausbeuteten, so sei dies mit der UN-Charta und den einschlägigen Resolutionen der UN-Generalversammlung und auch mit dem dort festgeschriebenen Prinzip der permanenten Souveränität über die natürlichen Ressourcen vereinbar.[42]

Nach alledem sei der EU der Abschluss völkerrechtlicher Verträge mit dritten Staaten in Bezug auf umstrittene Gebiete nicht absolut verboten. Vielmehr besitze sie in dieser Hinsicht einen zwar weiten, aber dennoch nicht völlig unbegrenzten Einschätzungsspielraum.

b) Eingeschränkte gerichtliche Kontrolle über die Ausnutzung dieses Spielraums durch den Rat

Da die einschlägigen Regeln und Prinzipien des Völkerrechts, die den Einschätzungsspielraum des Rates beschränkten, komplex und unpräzise seien, könne das Gericht den angegriffenen Ratsbeschluss nur auf offenkundige Einschätzungsfehler („des erreurs d’appréciation manifestes“) überprüfen.[43] Der Unionsrichter müsse kontrollieren, ob der Rat alle im jeweiligen Fall maßgeblichen Elemente sorgfältig und unparteilich untersucht habe. Insbesondere müsse er prüfen, ob die im Vertrag vorgesehenen Aktivitäten nicht nachteilig für die Bevölkerung des umstrittenen Gebiets seien, also vor allem nicht deren bürgerliche und politische oder wirtschaftliche und soziale Menschenrechte verletzten.[44]

Der Rat hatte eingewandt, dass die Union nicht für Menschenrechtsverletzungen durch Marokko in Westsahara verantwortlich gemacht werden könne. Das Gericht hält dem jedoch entgegen, dass die EU Marokko durch Abschluss eines Vertrages, der den Export von Produkten, die unter Missachtung der Menschenrechte der Sahrauis gewonnen worden seien, indirekt zu solchen Menschenrechtsverletzungen ermutige oder von ihnen profitiere. Diese lägen hier nicht zuletzt deshalb nah, weil Marokko über keinerlei internationales Mandat für die Verwaltung der Westsahara verfüge. Dementsprechend sehe es sich auch nicht an den Grundsatz des Art. 73 UN-Charta gebunden, wonach die Interessen der Einwohner eines Hoheitsgebiets ohne Selbstverwaltung Vorrang hätten, und lege niemandem Rechenschaft über seine Verwaltung ab. Vielmehr sehe es die Westsahara als Teil seines eigenen Staatsgebiets an.[45] Vor diesem Hintergrund hätte sich der Rat darüber vergewissern müssen, dass es keine Anhaltspunkte für die Ausbeutung der natürlichen Ressourcen der Westsahara durch Marokko zum Nachteil der Sahrauis oder unter Verletzung ihrer Menschenrechte gebe.[46] Darum habe der Rat sich aber überhaupt nicht gekümmert. Wegen Verletzung der Untersuchungspflicht durch den Rat sei der angegriffene Beschluss teilweise für nichtig zu erklären, nämlich insoweit, als er die Anwendung des Abkommens auf die Westsahara genehmige.[47]

IV. Kritische Stellungnahme

Das Urteil des EuG in Front Polisario ./. Rat ist von solcher Brisanz für die Außenhandelspolitik der EU, dass der Rat wahrscheinlich in die Revision gehen wird. Die Entscheidung ist nicht nur für weitere Abkommen mit Ländern, die Kontrolle über „umstrittene Gebiete“ ausüben,[48] relevant, sondern könnte zudem auf Abkommen mit Staaten übertragen werden, die auf andere Weise bei der Herstellung ihrer Waren und Ausbeutung ihrer Ressourcen die Menschenrechte verletzen. Durch die Annahme des EuG, allein die Förderung des Exports von Waren, die unter menschenrechtswidrigen Umständen hergestellt werden, stelle eine indirekte Unterstützung dieser Menschenrechtsverletzungen durch den Drittstaat dar, wird der Union beim Abschluss von Handelsabkommen eine weitreichende Ermittlungsverantwortung im Hinblick auf den extraterritorialen Menschenrechtsschutz auferlegt. Das Gericht sagt aber nicht, welche Konsequenzen die EU ziehen muss, wenn ihre Untersuchung Anhaltspunkte dafür erbringt, dass der Vertragspartner Waren in menschenrechtswidriger Weise, z.B. durch Kinderarbeit, herstellt. Zumindest muss die Union dem dann durch die Aufnahme entsprechender Schutzbestimmungen in das Abkommen entgegenzuwirken versuchen. Lässt der Vertragspartner sich darauf nicht ein, fragt sich, ob die Union verpflichtet sein kann, vom Vertragsschluss ganz abzusehen, oder ob sie unter Abwägung aller Umstände zu dem Schluss kommen darf, die konkreten Vertragsbeziehungen seien politisch oder wirtschaftlich so wichtig für die EU, dass die Menschenrechte hintangesetzt werden dürfen.[49]

Das EuG legt nicht dar, welche Konsequenzen die konkrete Entscheidung (falls sie ggf. vom EuGH bestätigt wird) haben soll. Die Nichtigkeitserklärung des Ratsbeschlusses hat jedenfalls zunächst nur unionsinterne Wirkungen: Der völkerrechtliche Vertrag mit Marokko bleibt unberührt, kann aber von der Union in Bezug auf den Import von Produkten aus der Westsahara nicht mehr erfüllt werden. Zunächst muss die EU ein Verfahren einführen zur Feststellung, welche marokkanischen Produkte in Wahrheit aus der Westsahara stammen, und diese vom Import in die EU ausschließen.[50] Sodann muss das Abkommen im Rahmen von erneuten Verhandlungen so verändert werden, dass entweder eine Anwendung auf die Westsahara ausgeschlossen oder sichergestellt wird, dass die Menschenrechte der Sahrauis nicht mehr verletzt werden. Inwieweit Marokko sich darauf einlassen wird, bleibt abzuwarten.[51]

Auf der anderen Seite sollten die Auswirkungen des EuG-Urteils nicht überschätzt werden, denn es betrifft einen absoluten Ausnahmefall. Angesichts des völligen Ermessensausfalls seitens des Rates bestand dringender Handlungsbedarf zur Sicherung europäischer Menschenrechtsstandards. Der Rat ignorierte die offensichtlichen menschenrechtlichen Implikationen seines Beschlusses für die Sahrauis. Das völlige Außerachtlassen der Situation in der Westsahara trotz ausreichender Informationen hierüber erscheint auch für den nüchternen Betrachter nicht tolerierbar. Die Entscheidung des EuG ist vor allem vor diesem Hintergrund zu sehen. Es betonte deswegen auch mehrmals, das Völkerrecht enthalte kein absolutes Abschlussverbot für Handelsabkommen betreffend „umstrittene Gebiete“. Stattdessen geht es dem EuG darum, eine auf eine breitere Informationsbasis gestellte und die Menschenrechte ausreichend in Betracht ziehende Ermessensentscheidung der Unionsorgane zu gewährleisten. Gegen eine solche „Ermahnung“ ist, angesichts der augenscheinlichen Völkerrechtsblindheit der im konkreten Fall des Vertrages mit Marokko beteiligten Organe grundsätzlich nichts einzuwenden. Sollte der politische Prozess des Aushandelns und des Abschließens von Handelsabkommen jedoch grundsätzlich funktionieren, geht eine richterliche Einmischung wie im konkreten Fall zu weit. Die Reduktion der gerichtlichen Kontrolle auf Ermessenfehler scheint insoweit angemessen; ein Mehr an Intervention könnte eine Gefahr für die politische Handlungsfähigkeit der Union im Bereich des Außenhandels darstellen.

Update:

Die Bundesregierung hat Marokko bei dem Berufungsverfahren der EU gegen das in diesem Beitrag erläuterte Urteil des EuG Unterstützung zugesagt.

Dieses Zugeständnis ist Teil der politischen Einigung zwischen Deutschland und Marokko über die beschleunigte Rückführung von marokkanischen Asylbewerbern. [52]

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* Univ.-Prof. Dr. iur. Thomas Giegerich, LL.M, Lehrstuhl für Europarecht, Völkerrecht und Öffentliches Recht, Rechts- und Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät der Universität des Saarlandes.

** Dipl.-Jur. Helen Küchler ist Wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl von Univ.-Prof. Dr. Thomas Giegerich und Lehrbeauftragte für europäische Integration.

[1] ECLI:EU:T:2015:953. Das Urteil liegt gegenwärtig nur in französischer Fassung vor.

[2] ABl. 2012 Nr. L 241/2.

[3] Art. 3 Abs. 1 Buchst. e AEUV.

[4] IGH, Gutachten vom 16.10.1975, Western Sahara, ICJ Reports 1975, 12.

[5] Resolution 690 (1991) vom 29.4.1991.

[6] Zuletzt bis zum 30.4.2016 durch Resolution 2218 (2015) vom 28.4.2015.

[7] Vgl. eingehend Marauhn, Sahara, in: Wolfrum (ed.), The Max Planck Encyclopedia of Public International Law (online edition).

[8] Entsprechend Art. 78 Abs. 3 VerfO des EuG vom 4.3.2015

[9] Delbrück, in: Dahm/Delbrück/Wolfrum, Völkerrecht, Bd. I/2, 2. A. 2002, § 112 (S. 304 ff.).

[10] Vigidal, Trade Agreements, EU Law, and Occupied Territories – A Report on Polisario v Council, EJIL Talk v. 1.Juli 2015, http://www.ejiltalk.org/trade-agreements-eu-law-and-occupied-territories-a-report-on-polisario-v-council/ (18.01.2015).

[11] Fn. 1, Rn. 37.

[12] Fn. 1, Rn. 48.

[13] EuGH, Rs. 15/63, Lassalle ./. Parlament, ECLI:EU:C:1963:47, S. 97, 100.

[14] Fn. 1, Rn. 53.

[15] Fn. 1, Rn. 54 ff.

[16] Fn. 1, Rn. 56.

[17] In diese Richtung auch Vidigal, Trade Agreements, EU Law, and Occupied Territories (2): The General Court Judgment in Frente Polisario v Council and the Protection of Fundamental Rights Abroad, EJIL Talk v. 11.12.2015, http://www.ejiltalk.org/13901-2/ (18.1.2016).

[18] Anders Vidigal, (Fn. 17).

[19] EuG, T-18/10, Inuit ./. Parlament und Rat, ECLI:EU:T:2011:419, Rn. 65; EuGH, C-583/11 P, Inuit ./. Parlament und Rat, ECLI:EU:C:2013:625, Rn. 60 f.

[20] Fn. 1, Rn. 71 f.

[21] Vgl. z.B. Art. 114 Abs. 1 Satz 2, Art. 115 AEUV.

[22] Die englische und französische Fassung des Art. 289 Abs. 2 AEUV sind in dieser Hinsicht noch klarer als die deutsche: „In the specific cases provided for by the Treaties, the adoption of a … decision … shall constitute a special legislative procedure.“/“Dans les cas spécifiques prévus par les traités, l’adoption … d’une décision … constitue une procédure législative spéciale.“

[23] Z.B. Art. 18 Abs. 2, 19 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 21 Abs. 2 und Abs. 3, Art. 64 Abs. 2 und Abs. 3, Art. 81 Abs. 2 und Abs. 3 AEUV.

[24] Z.B. in Art. 78 Abs. 3, Art. 86 Abs. 4, Art. 95 Abs. 3, Art. 103 Abs. 1, Art. 109, Art. 125 Abs. 2 und Art. 246 Abs. 2 AEUV.

[25] Beispielsweise sind die in Art. 103 Abs. 1 AEUV vorgesehenen Verordnungen oder Richtlinien echte Legislativakte und werden trotzdem nicht in einem Gesetzgebungsverfahren erlassen.

[26] Damit weicht das EU-Recht von der entsprechenden Regelung in Art. 59 Abs. 2 GG ab, der für den Abschluss der wichtigsten völkerrechtlichen Verträge des Bundes ausdrücklich eine vertragsgesetzliche Ermächtigung verlangt.

[27] Fn. 1, Rn. 72 ff.

[28] Fn. 1, Rn. 73 – 103.

[29] Vom 23.5.1969, BGBl. 1985 II S. 926.

[30] Das EuG begründet ausführlich, warum der vorliegende Sachverhalt in dieser Hinsicht von demjenigen in der Rs. C-386/08, Brita, ECLI:EU:C:2010:91 abweicht. Dort hatte der EuGH entschieden, dass das Assoziierungsabkommen EG-Israel nicht auf die besetzten Palästinensergebiete anwendbar sei, u.a. weil die EU ein eigenständiges Abkommen mit der PLO für Rechnung der Palästinensischen Autonomiebehörde geschlossen hatte.

[31] Fn. 1, Rn. 106 ff.

[32] Fn.1, Rn. 111 ff.

[33] Fn. 1, Rn. 119-139.

[34] Fn. 1, Rn. 138.

[35] Vgl. nur EuGH, Rs. C-366/10, Air Transport Association of America und andere ./. Secretary of State for Energy and Climate Change, ECLI:EU:C:2011:864, Rn. 180 ff.

[36] EuGH, Rs. C-162/96, A. Racke GmbH & Co. KG, ECLI:EU:C:1998:293, Rn. 45 f.

[37] Fn. 1, Rn. 180.

[38] Vom 10.12.1982, BGBl. 1994 II S. 1799.

[39] EuGH, Rs. C-308/06, Intertanko, ECLI:EU:C:2008:312, Rn. 53 ff.

[40] Fn. 1, Rn. 195 ff. Das EuG weist auch darauf hin, dass der IGH im Osttimor-Fall zwischen Portugal und Australien (ICJ Reports 1995, 90) auf diese Problematik nicht eingehen konnte, weil Indonesien als notwendige dritte Partei sich nicht an diesem Verfahren beteiligt hatte (ebd., Rn. 206)

[41] Fn. 1, Rn. 202 f.

[42] Fn. 1, Rn. 207 ff.

[43] Fn. 1, Rn. 223 ff.

[44] Fn. 1, Rn. 225 ff. Das EuG zählt hier die Art. 1 -3, Art. 5, Art. 15 – 17 und Art. 31 – 32 GRCh auf.

[45] Fn. 1, Rn. 230 ff.

[46] Fn. 1, Rn. 241.

[47] Fn. 1, Rn. 247 und Abschn. 1 des Urteilstenors.

[48] Vgl. z.B. die Krim und Transnistrien, die faktisch von Russland verwaltet werden.

[49] Vidigal, (Fn. 17).

[50] Zur Frage, ob derartige Maßnahmen der EU mit ihren Verpflichtungen aus dem GATT vereinbar wären, vgl. Vidigal, (Fn. 17).

[51] Vgl. noch Vidigal, (Fn. 17) zu der Frage, ob auch das ursprüngliche Europa-Mittelmeer-Abkommen mit Marokko nachzuverhandeln ist.

[52] http://www.zeit.de/politik/2016-02/asyl-abschiebung-marokko-deutschland-fluechtlinge (zuletzt abgerufen am 3.3.2016)

 

Quelle des Beitragsbildes: https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Europe_Flag_%283376397034%29.jpg?uselang=de


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