Sieg oder Niederlage für den Front Polisario? 2


Das Urteil des EuGH in der Rechtssache C‑104/16 P

 

Die sahrauische Unabhängigkeitsbewegung unterliegt in zweiter Instanz mit ihrer Nichtigkeitsklage gegen den ein Abkommen der EU mit Marokko zur Handelsliberalisierung billigenden Ratsbeschluss 2012/497/EU. Die Klageabweisung beruht allerdings gerade auf der vom Front Polisario angestrebten Feststellung, das Abkommen dürfe nicht auf das umstrittene Gebiet der Westsahara angewendet werden.

Ein Beitrag von Dipl.-Jur. Helen Küchler, Master 2 en droit* und Univ.-Prof. Dr. Thomas Giegerich, LL.M.**


A. Einordnung des EuGH-Urteils

Das in diesem Blog bereits thematisierte Verfahren Front Polisario gegen Rat der EU[1] hat kurz vor Weihnachten mit dem Urteil des EuGH vom 21.12.2016 seinen Abschluss gefunden. Die in der Überschrift unseres letzten Blogbeitrags zur Entscheidung der ersten Instanz aufgeworfene Frage, ob ein „Abkommen der EU mit Marokko auf das umstrittene Gebiet der Westsahara angewendet werden dürfe“, wurde nun nach dem EuG auch vom EuGH mit einem klaren Nein beantwortet. Allein diese im Urteil der zweiten Instanz enthaltene Aussage dürfte für den Kläger, die nationale Unabhängigkeitsbewegung des Volkes der Westsahara (Sahrauis), den „Front Polisario“, ein politischer Erfolg gewesen sein,[2] der die Außenhandels-Beziehungen der EU zu Marokko zukünftig etwas schwieriger gestalten dürfte.[3]

Juristisch gesehen stellt das Urteil der Rechtsmittelinstanz für den Front Polisario jedoch einen Rückschlag dar,[4] denn der EuGH wies seine Klage als unzulässig ab. Der Gerichtshof zog aus der Feststellung der Unanwendbarkeit des von der EU abgeschlossenen Liberalisierungs- und Assoziierungsabkommens mit Marokko auf die Westsahara damit andere Schlüsse als das EuG, hob dessen Urteil vom 10.12.2015[5] auf und entschied selbst endgültig, da die Rs. entscheidungsreif war. Das EuG hatte den durch den Front Polisario angefochtenen Ratsbeschluss, der das Abkommen zwischen der EU und Marokko genehmigte, insoweit für nichtig erklärt, wie dieser die Anwendung des Abkommens auf die Westsahara billigte. Im Gegensatz zum EuG[6] und entsprechend den Schlussanträgen des Generalanwalts Wathelet[7] nahm der EuGH jedoch an, dass die Westsahara schon nicht vom räumlichen Geltungsbereich des Abkommens umfasst sei. Das Abkommen sei vielmehr auf das völkerrechtlich anerkannte und unumstrittene Gebiet Marokkos beschränkt.[8] In den Rn. 83-125 seines Urteils widerlegt der EuGH dezidiert die Behauptung des Front Polisario, dass das streitgegenständliche Abkommen „in der Praxis in bestimmten Fällen auf die Westsahara angewandt werde, obwohl diese nicht zum Hoheitsgebiet des Königreichs Marokko gehöre“ und folgert hieraus sodann, dass der Front Polisario durch den Ratsbeschluss gerade nicht in eigenen Rechten betroffen sei. (Rn. 131) Die Anforderung des Art. 263 Abs. 4 AEUV an die Klagebefugnis sei im vorliegenden Fall mithin nicht erfüllt.

Ohne auf die weiteren Erwägungen der Rechtsmittelbegründung einzugehen, wies der EuGH die Klage des Front Polisario aufgrund seiner fehlenden Klagebefugnis ab. Die nach dem Urteil des EuG in der Literatur umstrittene Frage, inwieweit die EU im Rahmen ihrer Außenhandelsbeziehungen die Einhaltung der Menschenrechte gewährleistet werden muss, blieb deswegen leider ungeklärt.[9] Dafür setzte sich der EuGH bei der Auslegung des Liberalisierungsabkommens intensiv mit den „in den Beziehungen zwischen der Union und dem Königreich Marokko anwendbaren einschlägigen Völkerrechtssätzen“ (Rn. 132) auseinander und trug zur Klärung der im Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge (WÜRV) kodifizierten Auslegungsregeln des Völkergewohnheitsrechts bei. Auch das Selbstbestimmungsrecht der Völker und der völkerrechtliche Status der Westsahara wurden durch den Gerichtshof intensiv erörtert.[10]


B. Entscheidungsgründe

Nach Ansicht des EuGH spricht eine Vielzahl von völkerrechtlichen Erwägungen gegen die vom EuG zur Begründung der Klagebefugnis getroffene Annahme, dass das Liberalisierungsabkommen der EU mit Marokko auch auf die Westsahara anwendbar sei. Das EuG habe den Begriff „Gebiet des Königreichs Marokko“, mit dem der räumliche Geltungsbereich des Liberalisierungsabkommens festgelegt wird, rechtlich falsch ausgelegt, weil es die in den Beziehungen zwischen den Vertragsparteien anwendbaren einschlägigen Völkerrechtssätze bei der Auslegung des Abkommens entgegen Art. 31 Abs. 3 Buchst. c WÜRV nicht ausreichend berücksichtigt habe. (Rn. 86)

Als erster einschlägiger Rechtssatz des Völkerrechts sei das durch die Resolution 2625 (XXV) der Generalversammlung der UN präzisierte, gewohnheitsrechtlich anerkannte Selbstbestimmungsrecht der Völker zu beachten gewesen, da dieses den Sahrauis entsprechend dem Gutachten des IGH über die Westsahara und mehreren Resolutionen der UN-Generalversammlung zustehe. Der aus diesem Recht resultierende besondere Status der Westsahara stehe der vom EuG vorgenommenen Auslegung entgegen, nach der ihr Gebiet in den territorialen Anwendungsbereich des Abkommens der EU mit Marokko falle. Das EuG habe somit zwar den besonderen Status, über den die Westsahara nach dem Völkerrecht – insbesondere aufgrund des Selbstbestimmungsrecht der Völker – verfüge, erkannt, hieraus aber nicht die richtigen Konsequenzen gezogen. (Rn. 92 f.)

Nach Art. 29 WÜRV seien Verträge zwar immer auf das „gesamte Hoheitsgebiet“ der Vertragsparteien anwendbar. Dieser Begriff umfasse aber gerade nicht – wie vom EuG angenommen – auch umstrittene Territorien. Vielmehr gelte Art. 29 WÜRV nur für den räumlichen Bereich, in dem der Staat sämtliche Befugnisse ausübe, die ihm nach dem Völkerrecht als souveräne Einheit zustünden. (Rn. 95) Sollte ein Vertrag darüber hinaus auch auf andere Gebiete Anwendung finden, z.B. auf solche, die der betreffende Staat faktisch (zum Teil) kontrolliere oder für dessen internationale Beziehungen er verantwortlich sei, wäre es nach internationaler Praxis notwendig, dieses Gebiet explizit in den Anwendungsbereich des Vertrages einzubeziehen. (Rn. 96-99)

Der zweite durch das EuG nach Ansicht des EuGH fälschlicherweise missachtete Völkerrechtssatz betrifft die relative Wirkung von Verträgen gegenüber Dritten. Nach diesem in Art. 34 WÜRV kodifizierten Grundsatz dürfen Verträge Dritten ohne deren Zustimmung weder schaden noch nützen (pacta tertiis nec nocent nec prosunt). Aufgrund des im Urteil eingangs hergeleiteten, gesonderten völkerrechtlichen Status der Westsahara sei diese „Dritter“ im Sinne der Pacta-Tertiis Regel. Die Durchführung des Abkommens zwischen Marokko und der EU auf dem Gebiet der Westsahara bedürfte demnach der ausdrücklichen Zustimmung der Sahrauis. Da diese vorliegend jedoch nicht erfolgt war, sei es seitens des EuG rechtfehlerhaft gewesen, davon auszugehen, dass die Vertragsparteien sich stillschweigend darauf geeinigt hätten, ihr Abkommen auch auf das Gebiet der Westsahara, also zulasten eines Dritten anzuwenden. (Rn. 106-108)

Eine stillschweigende Ausweitung des räumlichen Anwendungsbereichs des Liberalisierungsabkommens auf die Westsahara lässt sich nach Überzeugung des EuGH auch nicht aus dem Unterlassen des Rats der EU folgern, eine Klausel in das Abkommen aufzunehmen, die die Westsahara ausdrücklich von seinem räumlichen Geltungsbereich ausgenommen hätte. Eine solche explizite Regelung sei nicht notwendig gewesen, da das streitgegenständliche Abkommen nur einen bereits bestehenden Vertrag mit Marokko abgeändert habe. Nach Art. 30 Abs. 2 WÜRV gelten dessen frühere Vorschriften vorrangig weiter, soweit sie nicht ausdrücklich durch das neue Abkommen abgeändert wurden. Für den Anwendungsbereich des Vertrages bedeute dies, dass die Westsahara auch weiterhin nicht hierunter falle, da sich schon das frühere Abkommen nicht auf dieses Gebiet bezogen habe. Die vom EuG bemängelte „Untätigkeit“ des Rates sei somit unschädlich gewesen und habe nicht die Anwendung des Abkommens auf die Westsahara zur Folge gehabt. (Rn. 109-116)

An dieser Feststellung ändert sich laut EuGH auch dann nichts, wenn man das durch das EuG angeführte Problem der De-Facto-Anwendung einiger Vorschriften des Liberalisierungsabkommens auf Erzeugnisse mit Ursprung in der Westsahara berücksichtigt. Denn diese faktische Durchführung des Vertrages sei nur dann als „spätere Übung“ gem. Art. 31 Abs. 3 Buchst. b WÜRV bei der Auslegung des Vertrages zu berücksichtigen, wenn sich aus ihr die „Übereinstimmung der Vertragsparteien über seine Auslegung“ ergäbe. (Rn. 120) Das EuG habe im vorliegenden Fall jedoch gerade nicht nachweisen können, dass Marokko und die EU durch diese Praxis übereinstimmend den Anwendungsbereich ihres Vertrages hätten abändern wollten. Im Gegenteil, die Umstände des Falls sprächen eher gegen eine solche Absicht der EU. Denn würde die Union Marokkos De-Facto-Anwendung des Abkommens auf Produkte aus der Westsahara zustimmen, würde sie das Abkommen in einer Weise durchführen, die gegen das Selbstbestimmungsrecht der Völker, die relative Wirkung völkerrechtlicher Verträge und den Grundsatz der Durchführung der Verträge nach Treu und Glauben verstieße. Es könne nicht davon ausgegangen werden, dass die Union mit solchen Verstößen gegen zwingende Grundsätze des allgemeinen Völkerrechts einverstanden sei. Darum dürfe dem EuG nicht in der Annahme gefolgt werden, dass die EU den Anwendungsbereich des Abkommens durch dessen De-Facto-Anwendung auf die Westsahara völkerrechtswidrig auf dieses Gebiet habe erweitern oder diese Ausweitung zumindest habe billigen wollen. (Rn. 118-126)


C. Kommentar

Die Frage nach Sieg oder Niederlage im Verfahren Front Polisario gegen Rat vor dem EuGH lässt sich aufgrund der Argumentation des Gerichtshofes nicht eindimensional beantworten. Auch wenn die Klage des Front Polisario letztlich abgewiesen wurde, konnte die Unabhängigkeitsbewegung vor dem EuGH zumindest die Bestätigung des gesonderten internationalen Status der Westsahara und die Feststellung der hieraus resultierenden Unanwendbarkeit des Abkommens zwischen der EU und Marokko auf dieses Gebiet erreichen. Andererseits ändert sich nach der Aufhebung des Urteils des EuG, also der Aufhebung der (Teil-) Nichtigkeit des Ratsbeschlusses, in der Praxis erst einmal nichts. Der EuGH verlangt von Rat und Kommission weder eine Neuverhandlung des Abkommens mit Marokko noch ausdrücklich ein sonstiges Tätigwerden, um dessen De-facto-Anwendung auf Erzeugnisse aus der Westsahara effektiv zu verhindern.

Im Gegenteil, der Rat und die Kommission können nach ihrem Sieg in der zweiten Instanz aufatmen. Der EuGH macht in seinem Urteil zwar deutlich, dass er die De-facto-Durchführung des Abkommens auf dem Gebiet der Westsahara für völkerrechtswidrig hält. Er zieht hieraus jedoch – jedenfalls ausdrücklich – keine von den Unionsorganen umzusetzende Konsequenz. Während das EuG von den Unionsorganen verlangte, beim Abschluss und bei der Durchführung von Handelsabkommen sicherzustellen, dass diese nicht nur das Selbstbestimmungsrecht der betroffenen Völker, sondern auch die Menschenrechte beachten, vermeidet der EuGH einen so weitreichenden Eingriff in das Ermessen der Unionsorgane. Dem Rat und der Kommission steht es nach dem Urteil des EuGH frei, wie sie die hierin enthaltenen Erwägungen zum anwendbaren Völkerrecht in den Beziehungen der Union zu Marokko in die Praxis einfließen lassen. In dieser Hinsicht kann die Entscheidung des EuGH gewissermaßen als Weihnachtsgeschenk an die Unionsorgane betrachtet werden: Ihr weiter, durch das Urteil des EuG bedrohte Ermessensspielraum bei der Umsetzung (völker-) rechtlicher Vorgaben im Bereich des Außenhandels wird wiederhergestellt.

Aus Sicht des Front Polisario ist dies ein unbefriedigendes Ergebnis, denn auf eine aktive Unterstützung des Rats und der Kommission vermag die Unabhängigkeitsbewegung kaum zu vertrauen. Gegen die den Unionsorganen bekannte De-Facto-Anwendung des Abkommens auf sahrauische Produkte unternahmen diese bisher nämlich gerade nichts. Andererseits hat der EuGH in seinen tragenden Entscheidungsgründen unmissverständlich klargestellt, dass diese Praxis gegen grundlegende Völkerrechtsregeln verstößt, an die neben Marokko und den EU-Mitgliedstaaten auch die EU selbst gebunden ist. Dass er daraus keine ausdrücklichen Konsequenzen zog, ist der besonderen prozessualen Konstellation geschuldet. Denn zu entscheiden hatte der Gerichtshof nur über die Klagebefugnis des Front Polisario gegen den Ratsbeschluss über den Abschluss des Liberalisierungsabkommens. An sich sind die Organe der Union und der Mitgliedstaaten fortan verpflichtet sicherzustellen, dass die Abkommen zwischen der EU und Marokko nicht auf Waren aus der Westsahara angewendet werden. Sollte es darüber zum Streit etwa vor den Gerichten eines Mitgliedstaats kommen und würden diese vom EuGH eine entsprechende Vorabentscheidung erbitten, wäre deren Inhalt durch die Entscheidungsgründe im Front-Polisario-Fall vorgegeben.[11]

In der Tat ist ein entsprechendes Vorabentscheidungsersuchen des High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court), bereits seit einigen Monaten vor dem EuGH anhängig.[12] Es bezieht sich auf das ursprüngliche Europa-Mittelmeerabkommen von 2000 zur Gründung einer Assoziation mit Marokko[13] und das partnerschaftliche Fischereiabkommen von 2006 zwischen der EG und Marokko[14] mit Protokoll von 2013.[15]

Die Queen’s Bench Division hat dem EuGH in offensichtlicher Anknüpfung an das EuG-Urteil im Polisario-Fall u.a. folgende Fragen vorgelegt: „In the … Association Agreement …, do the references to ‘Morocco’ … refer only to the sovereign territory of Morocco as recognised by the United Nations and the European Union … and therefore preclude products originating in Western Sahara from being imported into the EU free of customs duties pursuant to the Association Agreement? If products originating in Western Sahara may be imported into the EU free of customs duties pursuant to the Association Agreement, is the Association Agreement valid, having regard to the requirement under Article 3(5) of the Treaty on European Union to contribute to the observance of any relevant principle of international law and respect for the principles of the United Nations Charter and the extent to which the Association Agreement was concluded for the benefit of the Saharawi people, on their behalf, in accordance with their wishes and/or in consultation with their recognized representatives?” Das vorliegend besprochene EuGH-Urteil lässt erwarten, dass der EuGH die erste Frage bejahen und die zweite daher nicht beantworten wird.

Weitere Vorabentscheidungsersuchen, welche die faktische Anwendung der vorgenannten Abkommen auf Produkte aus den Land- und Seegebieten der Westsahara thematisieren, werden nicht lange auf sich warten lassen. Diese Entwicklung zeigt übrigens, dass Art. 24 Abs. 1 UA 2 Satz 6 EUV und Art. 275 AEUV, die EU-Rechtsakte im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik in rechtsstaatlich problematischer Weise zu gerichtsfreien Hoheitsakten erklärt haben, nicht verhindern können, dass der EuGH über außenpolitisch höchst sensible Rechtsfragen entscheidet.

————————————————

* Dipl.-Jur. Helen Küchler ist Rechtsreferendarin in Hamburg.

** Univ.-Prof. Dr. iur. Thomas Giegerich, LL.M., Lehrstuhl für Europarecht, Völkerrecht und Öffentliches Recht, Rechtswissenschaftliche Fakultät der Universität des Saarlandes.

[1] Giegerich/Küchler, Darf ein Abkommen der EU mit Marokko auf das umstrittene Gebiet der Westsahara angewendet werden?, http://jean-monnet-saar.eu/?p=1146#_ftn18 (8.1.2016).

[2] Hummelbrunner/Prickartz, EU-Morocco Trade Relations Do Not Legally Affect Western Sahara – Case C-104/16 P Council v Front Polisario, European Law Blog v. 5.1.2016, http://europeanlawblog.eu/2017/01/05/ eu-morocco-trade-relations-do-not-legally-affect-western-sahara-case-c-10416-p-council-v-front-polisario/ (8.1.2016). Stevenson, Morocco’s claim to Western Sahara dismissed by European court, Artikel v. 21.1.2.2016 auf http://www.middleeasteye.net/news/european-court-dismisses-moroccos-claim-western-sahara-1193098035 (8.1.2016), sieht durch das Urteil des EuGH den Status der Westsahara als eigenständiges Gebiet bestätigt und zitiert den Prof. Jacob Mundy der hierin einen weiteren „symbolischen Sieg“ des Front Polisario sieht.

[3] Gehring, EU/Morocco relations and the Western Sahara: the ECJ and international law, Blogbeitrag v. 23.12.2016, http://eulawanalysis.blogspot.de/2016/12/eumorocco-relations-and-western-sahara.html (8.1.2016).

[4] El Fadli, Polisario Inconsolable after Setback at European Court of Justice, Artikel v. 21.12.2016 auf http://autonomy-plan.org/1656-polisario-inconsolable-after-setback-at-european-court-of-justice.html (8.1.2016), bewertet die juristische Niederlage als „serious setback“ für die Unabhängigkeitsbewegung.

[5] EuG, Front Polisario gegen Rat der EU, Urteil v. 10.12.2015, ECLI:EU:T:2015:953.

[6] Ibid., Rn. 103.

[7] Schlussanträge des Generalanwalts Wathelet v. 13.9.2016, ECLI:EU:C:2016:677.

[8] Vgl. Hummelbrunner/Prickartz, EU-Morocco Trade Relations Do Not Legally Affect Western Sahara – Case C-104/16 P Council v Front Polisario, European Law Blog v. 5.1.2016, http://europeanlawblog.eu/2017/01/05/ eu-morocco-trade-relations-do-not-legally-affect-western-sahara-case-c-10416-p-council-v-front-polisario/ (8.1.2016).

[9] Näher zu dieser Frage, siehe den ersten Beitrag zu diesem Verfahren auf diesem Blog: Giegerich/Küchler, Darf ein Abkommen der EU mit Marokko auf das umstrittene Gebiet der Westsahara angewendet werden?, http://jean-monnet-saar.eu/?p=1146#_ftn18 (8.1.2016) und Vidigal, Trade Agreements, EU Law, and Occupied Territories (2): The General Court Judgment in Frente Polisario v Council and the Protection of Fundamental Rights Abroad, EJIL Talk v. 11.12.2015, http://www.ejiltalk.org/13901-2/ (8.1.2016).

[10] Gehring, EU/Morocco relations and the Western Sahara: the ECJ and international law, Blogbeitrag v. 23.12.2016, http://eulawanalysis.blogspot.de/2016/12/eumorocco-relations-and-western-sahara.html (8.1.2016).

[11] Vgl. EuGH, Urt. v. 25.2.2010 (Rs. C-386/08), ECLI:EU:C:2010:91, Fa. Brita GmbH gegen Hauptzollamt Hamburg-Hafen: Keine Anwendung der im Assoziierungsabkommen EG-Israel vereinbarten Zollpräferenzen auf Waren aus dem von Israel militärisch besetzten Westjordanland.

[12] Rs. C-266/16 (Western Sahara Campaign UK v Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs, Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs), Vorlagebeschluss vom 13.5.2016, http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=181780&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=871140 (13.1.2016). Dazu ausführlich: Hart, Western Sahara goes to Europe, UK Human Rights Blog v. 23.10.2015.

[13] ABl. 2000 Nr. L 70/1.

[14] ABl. 2006 Nr. L 141/1.

[15] Abl. 2013 Nr. L 328/2.

 

Quelle des Beitragsbildes: https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Europe_Flag_%283376397034%29.jpg?uselang=de


Schreibe einen Kommentar

Deine E-Mail-Adresse wird nicht veröffentlicht. Erforderliche Felder sind mit * markiert.

Verifikation * Time limit is exhausted. Please reload the CAPTCHA.

2 Gedanken zu “Sieg oder Niederlage für den Front Polisario?