Europarecht – Die Ernennung der Europäischen Kommission


Studium und Grundlagenwissen

Ausführungen von Sebastian Zeitzmann

Am 22. Oktober hat das Europäische Parlament die neue Europäische Kommission unter Präsident Juncker bestätigt und somit die Aufnahme der Arbeit der 28 Kommissare zum 1. November ermöglicht. Dies soll Anlass sein, das Verfahren der Ernennung der Europäischen Kommission im Überblick dazustellen. Die wesentliche Vorschrift im Primärrecht (= das Verfassungsrecht der EU), die wir kennen müssen, ist Art. 17 VII des EU-Vertrages. Im AEUV findet sich zur Ernennung der Kommission (anders als vor dem Vertrag von Lissabon, damals Art. 214 EGV) nichts mehr. Eigentlicher Startpunkt des Verfahrens ist die im 5-Jahresrhytmus stattfindende Europawahl (im Vertrag als „Wahlen zum Europäischen Parlament“ bezeichnet, s. dazu Art. 14 III EUV, vgl. auch Art. 223 I AEUV). Der etwas versteckte und daher beim flüchtigen Lesen schnell übersehene Art. 17 VII 1. UAbs. S. 1 2. Hs. EUV sieht nämlich vor, dass das Wahlergebnis für die Nominierung des neuen Kommissionspräsidenten – dem ersten wesentlichen Schritt der Ernennung einer neuen Kommission – „berücksichtigt“ werden muss.

Erster wesentlicher Schritt: Die Wahl des Präsidenten, Art. 17 VII 1. UAbs. EUV

Was bedeutet dieses „Berücksichtigen“ aber überhaupt? Einerseits wird angenommen, dass zwingend eine Persönlichkeit als Kandidat für die Wahl zum Präsidenten vorgeschlagen werden muss, welcher der bei der Europawahl obsiegenden Parteiengruppe bzw. Fraktion angehört. Eine andere Position sieht es schon als ausreichend an, wenn ein Kandidat vorgeschlagen wird, welcher die Mehrheitsverhältnisse im Parlament nach der Wahl berücksichtigt. Er kann also auch aus einer kleineren Parteienfamilie kommen, solange er nur die realistische Chance hat, im Parlament eine Mehrheit für seine Wahl zum Präsidenten hinter sich zu bekommen. Das Parlament vertritt die erste Ansicht und hat sie über den Wortlaut bzw. den Inhalt der Verträge hinaus ausgedehnt: Erstmals standen bei der Europawahl 2014 Spitzenkandidaten fast jeder Parteifamilie zur Wahl. Zu erwähnen sind hierbei vor allem der frühere luxemburgische Regierungschef Jean-Claude Juncker, der für die Europäische Volkspartei (EVP) als Spitzenkandidat ins Rennen ging (obwohl er gar nicht selbst gewählt werden konnte, auch nicht in seiner luxemburgischen Heimat), sowie Martin Schulz, der frühere (und aktuelle) Präsident des Europäischen Parlaments, der für die Sozialisten und Demokraten (S&D) antrat und in Deutschland auch auf den Wahlzetteln stand. Das Parlament forderte, dass der Spitzenkandidat der obsiegenden Fraktion als Präsidentenkandidat vorgeschlagen werden müsse (und nicht etwa eine andere Persönlichkeit aus derselben Fraktion). Die Wahl gewann die EVP vor der S&D, so dass das Parlament den Europäischen Rat aufforderte, Jean-Claude Juncker als Kandidaten vorzuschlagen.

Damit sind wir bei dem Organ, welches gemäß Art. 17 VII das Vorschlagsrecht für den Kandidaten zum neuen Kommissionspräsidenten hat: Der Europäische Rat, in welchem die 28 Staats- und Regierungschefs der EU-Mitgliedstaaten unter Leitung eines ständigen Ratspräsidenten (ab 1.12. Donald Tusk aus Polen) versammelt sind (s. zum Europäischen Rat Art. 15 EUV; dieser darf nicht mit dem Rat der EU („Rat“) verwechselt werden, in welchem Minister aus den Mitgliedstaaten vertreten sind und der darum auch „Ministerrat“ genannt wird, s. dazu Art. 16 EUV).

Der Europäische Rat entsprach der Position des Parlaments und schlug mit der dafür vorgesehenen qualifizierten Mehrheit (s. dazu Art. 3 Protokoll (Nr. 36) über die Übergangsbestimmungen, v.a. dessen Abs. 3) gegen die Stimmen des Vereinigten Königreiches und Ungarns Juncker als Kandidat vor. Erstmals wurde ein Kandidat für die Kommissionspräsidentschaft nicht im Konsens aller Mitgliedstaaten, sondern gegen den Widerstand einzelner Staaten bestimmt. Übrigens: in der Prüfung kann man durchaus auch guten Gewissens die Position vertreten, die nicht derjenigen des Parlaments entspricht, dass es also genügt, einen Kandidaten vorzuschlagen, der eine realistische Chance hat, tatsächlich vom Parlament gewählt zu werden. Für die nächste Entscheidung 2019 wird sich der Europäische Rat aber gegebenenfalls mit der schwierigen (politischen) Frage befassen müssen, ob er hinter seinen 2014 gesetzten Maßstäben – nämlich die Nominierung des obsiegenden Spitzenkandidaten – zurückbleiben kann.

Noch ist der Kandidat aber nicht Kommissionspräsident. Vorher muss er ausweislich Art. 17 VII 1. UAbs. S. 2 EUV noch vom Europäischen Parlament mit der Mehrheit seiner Mitglieder (376 von 751) gewählt werden. Bekommt der Kandidat die erforderliche Anzahl von Stimmen (wie Herr Juncker, der 422 Stimmen erhielt), wird er Präsident der neuen Kommission. Verfehlt er die notwendige Mehrheit, so beginnt das Verfahren gemäß Satz 3 von vorne, wobei der Europäische Rat einen Monat Zeit hat, einen neuen Kandidaten vorzuschlagen. Ob dann ein unterlegener Spitzenkandidat einer anderen Fraktion zum Zuge kommen würde oder eine andere Persönlichkeit aus der obsiegenden Fraktion, ist nicht gesichert. Mit guten Argumenten dürften beide Positionen vertreten werden können. Damit es gar nicht erst zur Anwendung von Satz 3 kommt, stellt sich der Kandidat vor der Abstimmung im Parlament in jeder Fraktion vor und legt seine politischen Ziele für die folgenden fünf Jahre, die Amtszeit einer Kommission, offen. Das Verfahren des Satz 3 kann und muss übrigens beliebig oft wiederholt werden, wenn sich kein mehrheitsfähiger Kandidat findet.

Zweiter wesentlicher Schritt: Die Auswahl der einzelnen Kommissare, Art. 17 VII 2. UAbs. EUV

Ist der Kommissionspräsident gewählt, fehlen der Kommission aber noch ihre 27 anderen Kommissare. Art. 17 VII 2. UAbs. EUV legt fest, wie diese vorgeschlagen werden. Das Vorschlagsrecht haben die Mitgliedstaaten selbst, Art. 17 VII 2. UAbs. S. 2 EUV: Jeder Mitgliedstaat (mit Ausnahme der Staaten, aus denen der Kommissionspräsident und der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik kommen, s. dazu sogleich) schlägt eine Person als Mitglied der Kommission vor, häufig frühere Regierungschefs oder -mitglieder. Deutschland hat Günter Oettinger nominiert, welcher bereits von 2009-2014 der „deutsche“ (die Herkunft der Kommissare soll eigentlich keine Rolle spielen, weil sie laut Vertragstext nicht ihr Heimatland sondern ausschließlich die Interessen der EU vertreten, vgl. Art. 17 III UAbs. 3 EUV) Kommissar war. Hat jeder Mitgliedstaat eine Persönlichkeit benannt, nimmt der Rat diese Liste der 27 Personen im Einvernehmen mit dem neuen Kommissionspräsidenten mit qualifizierter Mehrheit an, was in der Praxis reine Formsache ist. Der Kommissionspräsident sucht nun für jeden nominierten Kommissar die richtige Position in der neuen Kommission: Welche Person ist für ein bestimmtes Portfolio mit seinen Politikbereichen und Aufgaben am geeignetsten? Nicht-fachliche Erwägungen wie Herkunft, Geschlecht und Relevanz des jeweiligen Portfolios spielen dabei durchaus eine nicht unerhebliche Rolle. Der Präsident bestimmt im Zuge dieses Verfahrens auch über den konkreten Aufbau seiner Kommission und wer seine Vizepräsidenten werden sollen (s. dazu Art. 17 VI UAbs. 1 EUV).

Die Ausnahme: der Außenkommissar, Art. 18 EUV

Das soeben dargestellte Verfahren gilt für einen ganz bestimmten Kommissar nicht: den Außenkommissar, der automatisch auch Vizepräsident der Kommission, vor allem aber auch Hoher Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik ist. Dieser wird in Abweichung zum Verfahren nach Art. 17 VII 2. UAbs. EUV gemäß Art. 18 I EUV vom Europäischen Rat mit qualifizierter Mehrheit und mit Zustimmung des Kommissionspräsidenten ernannt. 2014 wurde die Italienerin Federica Mogherini ernannt. Der Staat, aus dem der Hohe Vertreter kommt, kann demnach keinen Kommissar nach dem Verfahren des Art. 17 VII 2. UAbs. EUV vorschlagen, da jeder Staat nur einmal in der Kommission vertreten sein darf.

Der letzte wesentliche Schritt: Zustimmung und Ernennung, Art. 17 VII 3. UAbs. EUV

Hat jeder vorgeschlagene Kommissar vom Präsidenten sein Portfolio zugewiesen bekommen, sollte er/sie sich intensiv in seinen/ihren neuen Aufgabenbereich einarbeiten und sich konkrete Gedanken über dessen inhaltliche Ausgestaltung für die folgenden fünf Jahre machen: Welche Maßnahmen sollen durchgeführt, welche Ziele erreicht werden, wie sollen aktuelle Entwicklungen und Probleme adressiert werden? Jeder Kandidat wird nämlich in einem nächsten Schritt ins Europäische Parlament geladen, um sich dort in dem für sein Portfolio im Parlament zuständigen Ausschuss den Fragen der Abgeordneten zu stellen (vgl. Art. 118 iVm. Anlagen XVI GO EP). Diese können einen Kandidaten wiederholt einladen, wenn er bei der ersten Anhörung nicht überzeugt (wie 2014 der Brite Jonathan Hill) oder ihn zusätzlich einen schriftlichen Fragekatalog beantworten lassen (wie 2014 den Franzosen Pierre Moscovici). Lehnt ein Ausschuss einen Kandidaten gänzlich ab, so tut der Kommissionspräsident gut daran, ihm ein anderes Portfolio anzutragen oder ihn zum Rücktritt aufzufordern, sofern der Kandidat dies nicht von selbst tut – anderenfalls könnte das Parlament möglicherweise die noch ausstehende Zustimmung der gesamten Kommission als Kollegium verweigern. Dies wurde 2014 im Fall der früheren slowenischen Premierministerin Alenka Bratusek relevant, deren Nominierung von den Abgeordneten abgelehnt worden war. Sie trat von ihrer Nominierung zurück und wurde von Slowenien durch Violeta Bulc ersetzt.

Hat jeder nominierte Kommissar seine Anhörung in den Ausschüssen gut überstanden, kommt es gemäß Art. 17 VII 3. UAbs. EUV S. 1 EUV zur Zustimmung durch das Europäische Parlament. Diese erfolgt für das gesamte Kollegium inklusive Kommissionspräsident, Hohem Vertreter und den anderen 26 Kommissaren mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen (vgl. Art. 231 AEUV). Die Juncker-Kommission vereinte 423 von 699 abgegebenen Stimmen auf sich.

In einem letzten Schritt ernennt der Europäische Rat gemäß Art. 17 VII 3. UAbs. EUV S. 2 EUV auf der Grundlage der Zustimmung durch das Parlament mit qualifizierter Mehrheit die Kommission. In der Praxis ist dies Formsache.

Zusatzfrage: Warum eigentlich 28 Kommissare?

Gemäß Art. 17 V UAbs. 1 EUV besteht die Kommission ab dem 1. November 2014, also ihrer neuen Mandatszeit, etwas kompliziert ausgedrückt nur noch „einschließlich ihres Präsidenten und des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik, aus einer Anzahl von Mitgliedern, die zwei Dritteln der Zahl der Mitgliedstaaten entspricht“ (zum genauen Verfahren vgl. Art. 244 AEUV). Die neue Kommission müsste demnach aus 28 x 2/3, also 18 oder 19 Kommissaren bestehen (Es ergibt sich aus den Verträgen nicht, ob in diesem Fall von 18,66 auf- oder abgerundet werden muss, beide Optionen sind denkbar. Die Entscheidung könnte der Europäische Rat treffen. Letztlich wird eine Auslegung durch den Europäischen Gerichtshof Gewissheit bringen.). Warum hat die neue Kommission dann dennoch 28 Kommissare?

Die Auflösung findet sich im letzten Halbsatz von Art. 17 V UAbs. 1 EUV. Dort ist festgelegt, dass von obiger Regelung abgewichen werden kann, wenn der Europäische Rat einstimmig eine Änderung dieser Anzahl beschließt. Genau dies hat der Europäische Rat getan, offiziell, um seinem Versprechen an Irland nachzukommen, dass der Staat weiterhin mit einem Kommissar vertreten sein würde (anlässlich des ersten irischen Referendums zum Lissabon-Vertrag von 2008 war befürchtet worden, Irland könnte bei einer Reduzierung der Größe der Kommission letztlich ohne Kommissar dastehen). Letztlich dürfte aber kein Mitgliedstaat gerne auf „seinen“ Kommissar verzichtet haben wollen. Es bleibt also bei der alten Regelung, dass jeder EU-Staat mit einem Kommissar in der Europäischen Kommission vertreten ist, auch wenn dies das Ziel des Lissaboner Vertrages konterkariert, die Kommission effektiver und kostengünstiger zu gestalten.

Die neue Ausgestaltung der Kommission

Um trotz ihrer Größe die Kommission arbeitsfähig zu halten, hat Präsident Juncker sie im Vergleich zur vorherigen Barroso-II-Kommission erheblich umstrukturiert. War zuletzt jedem Kommissar (mit Ausnahme des Präsidenten) und somit auch den Vizepräsidenten ein konkretes Fachportfolio zugeordnet, ist dies nun nicht mehr der Fall.

Wie in der Barroso-II-Kommission gibt es 7 Vizepräsidenten. Neu ist, dass einer von ihnen, der Niederländer Frans Timmermans, als erster Vize-Präsident und damit echter Vertreter des Präsidenten fungiert. Neu ist auch, dass den Vizepräsidenten in jeweils einem definierten Feld, welches mehrere EU-Politikbereiche bzw. Portfolios der einfachen Kommissare umfasst, eine koordinierende und vermittelnde Funktion zukommt. Ein eigenes Fachportfolio haben sie aber nicht mehr. Dies ermöglicht es, jedem der „einfachen“ Kommissare ein Fachportfolio zu überlassen, welches eine gewisse Größe und Bedeutung hat – so wie das neue Betätigungsfeld des deutschen Kommissars Günther Oettinger, der unter Barroso-II für Energie zuständig war und nunmehr für „Digitale Wirtschaft und Gesellschaft“ (zuletzt „Digitale Agenda“) verantwortlich ist. Koordinierender Vizepräsident für dieses Portfolio ist Andrus Ansip, der die Zuständigkeit für den „Digitalen Binnenmarkt“ innehat. Damit dies nicht falsch verstanden wird: Vizepräsident Ansip ist keineswegs der „Chef“ des „einfachen“ Kommissars Oettinger. Vielmehr leitet er ein Projektteam, welches sich ganz allgemein und im weiten Sinn mit Fragen der Digitalwirtschaft befassen wird und – von Fall zu Fall – neben Ansip und Oettinger auch andere Kommissare umfassen wird, z.B. den Binnenmarkt- und den Wirtschaftskommissar. Der der Kommission inhärente Gedanke der internen Diskussion und Kooperation ist somit institutionalisiert worden. Im Idealfall, basierend auf der Führung des jeweiligen Vizepräsidenten, kann dies die Arbeit der Kommission, vor allem hinsichtlich ihrer gesetzgeberischen Tätigkeit, erheblich effizienter gestalten.

Neben der Nominierung des Kandidaten für den Kommissionspräsidenten auf Spitzenkandidaten-Basis ist die Umstrukturierung der Kommission die relevanteste institutionelle Neuerung der Juncker-Kommission und sollte daher bekannt sein.

 

Update am 27.11.2015

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