Das Vereinigte Königreich und der Haushalt der Europäischen Union


Studium und Grundlagenwissen

Ausführungen von Sabrina Lauer

Bis zum 01. Dezember 2014 soll das Vereinigte Königreich der Europäischen Union 2,1 Milliarden Euro nachzahlen, weil sich sein Bruttonationaleinkommen besser entwickelt hat, als von den Briten selbst prognostiziert. Der britische Premierminister David Cameron reagierte empört auf diese horrende Nachforderung und verlangte die Einberufung eines Sondergipfels der EU-Finanzminister. Ist diese Reaktion nachvollziehbar, da es hier tatsächlich um eine überzogene Forderung geht? Oder basiert diese auf Regelungen, die auch dem Vereinigten Königreich bekannt sein mussten?

Im Folgenden soll kurz erklärt werden, wie sich der Haushalt der EU zusammensetzt, um dann auf die Hintergründe der aktuellen Diskussion einzugehen.

Zusammensetzung des EU-Haushalts

Um „ihre Ziele erreichen und ihre Politik durchführen zu können“, stattet die Europäische Union sich „mit den erforderlichen Mitteln aus“ (Art. 311 Abs. 1 AEUV), welche „unbeschadet der sonstigen Einnahmen vollständig aus Eigenmitteln“ stammen (Art. 311 Abs. 2 AEUV). Der EU-Haushalt setzt sich also aus sogenannten Eigenmitteln und sonstigen Einnahmen zusammen. Sonstige Einnahmen stammen dabei z.B. aus Steuern, welche auf Gehälter von EU-Bediensteten erhoben werden, aus Bußgeldern oder Bankzinsen. Insgesamt machen diese nur 1 % des gesamten Budgets aus und stellen somit eine untergeordnete Einnahmequelle dar. Für die aktuelle Diskussion interessant sind dagegen die Eigenmittel der Union, sodass diese im Folgenden näher betrachtet werden sollen.

Die Rechtsgrundlagen

Es gibt zwei maßgebliche Rechtsgrundlagen, die regeln, wie das Eigenmittelsystem der Union ausgestaltet ist und nach welchen Modalitäten die Mitgliedstaaten der Kommission die Eigenmittel zur Verfügung stellen: der Beschluss des Rates über das System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaft vom 7. Juni 2007 (EG, Euratom, Nr. 436/2007, ABl. L 163 vom 23.6.2007, S. 17) und die Durchführungsverordnung zu diesem Beschluss (Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1150/2000/EG zur Durchführung des Beschlusses 2000/597/EG, Euratom über das System der Eigenmittel der Gemeinschaften, zuletzt geändert durch die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 105/2009/EG des Rates vom 26. Januar 2009 (ABl. L 36 vom 5.2.2009, S. 36)).

Sobald der auf Art. 311 Abs. 3 AEUV fußende Beschluss Nr. 2014/335/EU, Euratom über das Eigenmittelsystem der Europäischen Union vom 26. Mai 2014 von allen Mitgliedstaaten ratifiziert wurde, werden rückwirkend ab dem 1. Januar 2014 dieser Eigenmittelbeschluss, sowie die Verordnung (EU, Euratom) Nr. 608/2014 des Rates vom 26. Mai 2014 zur Festlegung von Durchführungsbestimmungen für das Eigenmittelsystem der Europäischen Union und die Verordnung (EU, Euratom) Nr. 609/2014 des Rates vom 26. Mai 2014 zur Festlegung der Methoden und Verfahren für die Bereitstellung der traditionellen, der MwSt- und der BNE-Eigenmittel sowie der Maßnahmen zur Bereitstellung der erforderlichen Kassenmittel (ABl. L 168 vom 7.6.2014) gelten.

Die Eigenmittelkategorien

Der neue Eigenmittelbeschluss wird verschiedene Änderungen bringen, die für das Verständnis der aktuellen Problematik aber nicht alle näher betrachtet werden müssen. An den Eigenmittelkategorien wird sich nämlich auch zukünftig nichts ändern, sodass nach wie vor neben den sonstigen Einnahmen 3 Einnahmequellen existieren, die in den Haushaltsplan der Union einzusetzen sind: Die traditionellen Eigenmittel, die Mehrwertsteuer-Eigenmittel und die Bruttonationaleinkommen-Eigenmittel (vgl. Art. 2 Abs. 1 beider Beschlüsse).

1. Traditionelle Eigenmittel

Gemäß Art. 2 Abs. 1 a) des Beschlusses Nr.2007/436/EG gehören zu den traditionellen Eigenmitteln unter anderem „Zölle des Gemeinsamen Zolltarifs und andere Zölle auf den Warenverkehr mit Drittländern, […] Zölle auf die unter den ausgelaufenen Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl fallenden Erzeugnisse sowie Abgaben, die im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker vorgesehen sind“ (hieran ändert der neue Beschluss Nr. 2014/335/EU nichts). Diese Abgaben werden von den Mitgliedstaaten im Namen der EU erhoben, wobei die Staaten bisher 25 % für ihre eigenen Erhebungskosten einbehalten durften (Art. 2 Abs. 3 des Beschlusses). Ab dem 01. Januar 2014 wird rückwirkend nur noch der Einbehalt von 20 % der Erhebungskosten möglich sein, sobald der neue Beschluss Nr. 2014/335/EU in Kraft tritt.

2. Mehrwertsteuer-Eigenmittel

Von den Mehrwertsteuer-Einnahmen jedes EU-Landes fließen 0,3 % an den EU-Haushalt. Da die Mehrwertsteuer nicht in allen Mitgliedstaaten gleich berechnet wird, wurde eine harmonisierte Bemessungsgrundlage geschaffen, die jeden Mitgliedstaat gleich belasten soll. In Art. 2 Abs. 1 b) sowohl des alten als auch des neuen Beschlusses über das EU-Eigenmittelsystem wird aber vorgegeben, dass die für diese Zwecke heranzuziehende Bemessungsgrundlage „50 % des […] Bruttonationaleinkommens (BNE) eines jeden Mitgliedstaats nicht überschreiten“ darf.

3. Bruttonationaleinkommen (BNE) der Mitgliedstaaten

Der Anteil, der dem EU-Haushalt aus dem Bruttonationaleinkommen der Mitgliedstaaten zufließt, macht ungefähr 75 % des gesamten Haushaltes aus und stellt damit die wichtigste Einnahmequelle der EU dar. Technisch ausgedrückt, ist das BNE die Summe aus Bruttoinlandsprodukt und Primäreinkommen aus der übrigen Welt abzüglich des Primäreinkommens an die übrige Welt. Vereinfacht gesagt, werden mit dem früher als Bruttosozialprodukt bezeichneten BNE alle durch die Bewohner eines Staates (Inländer) erzielten Einkommen erfasst, wobei sowohl Arbeitnehmerentgelte als auch Einkommen aus Unternehmen oder Vermögen hierunter fallen. Für die Berechnung des BNE spielt es keine Rolle, ob dieses Einkommen im In- oder Ausland erzielt wurde. Hierdurch wird also der Wert aller Güter und Dienstleistungen abgebildet, die in einem Jahr von inländischen Unternehmen, Haushalten und von Seiten des Staates erwirtschaftet werden.

Korrekturmechanismen

Da sich einige Mitgliedstaaten durch die Höhe ihrer Beitragszahlungen benachteiligt fühlten, wurden über die Jahre Korrekturmechanismen in das Haushaltssystem der EU eingeführt.

1. Pauschalleistungen an Schweden und die Niederlande

Im Zeitraum von 2007 – 2013 wurde der jährliche BNE-Beitrag für die Niederlande um brutto 605 Mio. Euro und für Schweden um brutto 150 Mio. Euro gekürzt (vgl. Art. 2 Abs. 5 UAbs. 2 S.1 Beschluss Nr. 2007/436/EG). Hierdurch fielen die Beitragszahlungen für beide Länder geringer aus. In Zukunft werden auch Dänemark und Österreich von einer solchen Pauschalleistung profitieren. Art. 2 Abs. 5 des Beschlusses Nr. 2014/335/EU sieht für den Zeitraum 2014 – 2020 vor, dass der jährliche BNE-Beitrag Dänemarks um brutto 130 Mio. Euro gekürzt wird. Für Österreich wird eine entsprechende Kürzung absteigend in den Jahren 2014 um 30 Mio. Euro, 2015 um 20 Mio. Euro und 2016 um 10 Mio. Euro vorgenommen. Die Pauschale für die Niederlande wird indessen auf 695 Mio. Euro aufgestockt und die für Schweden auf 185 Mio. Euro.

2. Reduzierte MwSt.-Abrufsätze

Ein weiterer Korrekturmechanismus sieht die Reduktion des Abrufsatzes für Mehrwertsteuer-Eigenmittel vor. Anstelle des oben erwähnten Anteils von 0,3 % der Mehrwertsteuereinnahmen eines jeden Mitgliedstaates, welcher an die EU abgeführt werden muss, galten für Österreich, Deutschland, die Niederlande und Schweden besondere Abrufsätze für den Zeitraum von 2007 – 2013. Gemäß Art. 2 Abs. 4 des Beschlusses Nr. 2007/436/EG musste Österreich nur 0,225 %, Deutschland nur 0,15 % und die Niederlande und Schweden sogar nur 0,10 % ihrer Mehrwertsteuer-Einnahmen an die EU abführen. Von 2014 bis 2020 werden nur noch Deutschland, die Niederlande und Österreich von dieser Korrektur profitieren und alle 0,15 % ihrer entsprechenden Einnahmen in den EU-Haushalt fließen lassen (vgl. Art. 2 Abs. 4 Beschluss Nr. 2014/335/EU).

3. Der sog. „Britenrabatt“

Zu guter Letzt gibt es noch die Korrektur für das Vereinigte Königreich („VK-Korrektur“), welche gemeinhin auch als „Britenrabatt“ bezeichnet wird. Gemeint ist hiermit eine Erstattung des Nettobeitrages der Briten in Höhe von 66 %. Der Nettobeitrag berechnet sich danach, wie viel ein Mitgliedstaat mehr zahlt, als er von der EU in Form von Subventionen oder anderer Leistungen zurück erhält. Für die finanziellen Einbußen, die der EU-Haushalt durch diese Erstattung erfährt, kommen die anderen Mitgliedstaaten gemeinsam auf.

Die „VK-Korrektur“ ist zurückzuführen auf die damalige Premierministerin Margaret Thatcher, die einen Ausgleich dafür forderte, dass Großbritannien nicht im gleichen Maße von den Agrarhilfen der Union profitierte, wie die anderen Mitgliedstaaten. Obwohl das Vereinigte Königreich über die Jahre viele Milliarden hierdurch gespart hat, bezahlt es doch jedes Jahr mehr in den Haushalt der Union ein, als es wieder in Leistungen zurück erhält und bleibt damit ein sog. Nettozahler. Auch nach dem neuen Beschluss Nr. 2014/335/EU wird der Britenrabatt bestehen bleiben.

Worum geht es in der aktuellen Diskussion?

Entscheidend für die gegenwärtige Debatte ist die oben erwähnte Eigenmittel-Einnahmequelle der Union. Dabei wurde die Methode zur Errechnung der Abgaben aller Mitgliedstaaten in diesem Jahr nicht neu erfunden. Grundsätzlich regelt die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1287/2003 des Rates vom 15. Juli 2003 zur Harmonisierung des Bruttonationaleinkommens zu Marktpreisen („BNE-Verordnung“) die Einzelheiten hinsichtlich Definition und Berechnung des Bruttonationaleinkommens ebenso wie in Bezug auf die Übermittlung der Daten durch die Mitgliedstaaten. Gemäß Art. 2 Abs. 1 dieser Verordnung ermitteln die Mitgliedstaaten ihr BNE selbst und übermitteln der Kommission (Eurostat) nach Abs. 2 „bis zum 22. September eines jeden Jahres Zahlen für das Gesamtaggregat BNE und seine Bestandteile […] Die Angaben beziehen sich auf das vorangegangene Jahr und eventuelle Änderungen an den Angaben für frühere Jahre.“ Dabei ist dieser Datenübermittlung auch ein Bericht über die Qualität der BNE-Daten und insbesondere Erläuterungen über Revisionen früherer BNE-Schätzungen beizufügen (Art. 2 Abs. 3). Bereits hieran zeigt sich, dass es sich bei den an das Statistische Amt übermittelten Daten um Selbsteinschätzungen der Mitgliedstaaten handelt, die ggf. angepasst werden können.

Ein BNE-Ausschuss, der sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzt und in dem der Vertreter der Kommission den Vorsitz führt, unterstützt die Arbeit der Kommission (Art. 4 Abs.1 BNE-VO). Gemäß Art. 5 Abs. 1 BNE-VO überprüft die Kommission „die von den Mitgliedstaaten für die Berechnung des BNE verwendeten Quellen und Methoden“.

Von dem so ermittelten Bruttonationaleinkommen eines jeden Mitgliedstaates wird 1 % dem EU-Haushalt zugeführt. Sobald also die Kommission (Eurostat) die von den Mitgliedstaaten übermittelten Daten überprüft und bestätigt hat, wird der für den EU-Haushalt fällige Betrag auf dieser Grundlage berechnet, was insgesamt ein automatisierter Prozess ist, auf den die Kommission keinerlei Einfluss (also auch kein Ermessen bezüglich der konkreten Beiträge) hat.

Dieser Vorgang fand am 22. Oktober 2014 statt, als Eurostat die aktuellen BNE-Zahlen der Mitgliedstaaten bestätigte. Daraufhin wurden die von den Mitgliedstaaten zu zahlenden Beträge errechnet und mit den tatsächlich gezahlten verglichen. Genau so ging man in den vergangenen Jahren vor, wobei es auch hier zu Nach- oder Rückzahlungen kam. Dennoch sticht die aktuelle Forderung gegenüber Großbritannien aufgrund ihrer Höhe besonders hervor, sodass sich fragt, ob es dafür einen speziellen Grund gibt.

Und den gibt es tatsächlich: In einer Pressemitteilung vom 28.10.2014 erklärte der damalige EU-Haushaltskommissar Jacek Dominik, dass in diesem Jahr sozusagen „Altlasten“ beglichen wurden und die Erhebungen der BNE-Zahlen rückwirkend angepasst wurden, da einige Mitgliedstaaten in den vergangenen Jahren kontinuierlich zu geringe BNE-Zahlen an Eurostat weitergaben. Dominik zufolge basierte die Entscheidung, diese „Fehler“ auszubessern, dabei auf einer gemeinsamen Anstrengung von Eurostat und den Mitgliedstaaten. Überdies gibt der ehemalige Haushaltskommissar an, dass der gesamte Prozess für die Mitgliedstaaten transparent gewesen sei und die Zahlen bereits eine Woche vor Camerons Äußerung im Europäischen Rat den Mitgliedstaaten bekannt gegeben worden waren, ohne irgendeine Reaktion hervorzurufen (Die gesamte Pressemitteilung ist abrufbar unter: http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-14-723_en.htm).

Am 10.11.2014 sprach auch die neue Vizepräsidentin für den Haushalt und Personal der Kommission, Kristalina Georgieva, auf einer ECOFIN Pressekonferenz über die aktuelle Haushalts-Debatte. Dabei machte sie das Ausmaß der vorgenommenen Korrekturen in diesem Haushaltsjahr sehr deutlich, als sie erklärte, dass sich das gesamte Volumen der Korrekturen im vergangenen Jahr auf nur 360 Millionen Euro beschränkte, während es in diesem Jahr insgesamt 9,5 Milliarden Euro waren. Die Tatsache, dass in den vergangenen Jahren keine Anpassungen von solchem Ausmaß durchgeführt wurden, führte Georgieva zufolge dazu, dass die Korrekturen bisher „unter dem Radar“ der Mitgliedstaaten und auch der Kommission blieben und die kurze Zahlungsfrist immer ausreichend war.

Da sich nunmehr aber eine Schwachstelle im bisherigen System gezeigt hat, will die Kommission reagieren. Die Vizepräsidentin gab hierzu an, dass ab jetzt an einem Vorschlag für einen Sekundärrechtsakt gearbeitet wird, in dem festgelegt werden soll, wann außergewöhnliche Umstände vorliegen und die Nachzahlungen der Mitgliedstaaten weit über den gewöhnlichen Korrekturen liegen. Sodann soll in diesem Vorschlag geregelt werden, dass Zahlungen gestundet werden können, sofern solche Umstände vorliegen (die gesamte Rede ist abrufbar unter http://ec.europa.eu/budget/news/article_en.cfm?id=201411101109).

Fazit

Das Verfahren zur Ermittlung der Beiträge der EU-Mitgliedstaaten ist in Gesetzgebungsakten der Europäischen Union detailliert geregelt. Da die aus dem Bruttonationaleinkommen der Mitgliedstaaten generierten Eigenmittel der Union aber statistischen Erhebungen und eigenen Einschätzungen der Staaten unterliegen, kann es nicht überraschen, dass diese Zahlen ggf. aktuellen Realitäten angepasst werden müssen und sich mithin auch zeigen kann, dass zu viel oder zu wenig gezahlt wurde. Wie viel der geforderten 2,1 Milliarden Euro das Vereinigte Königreich letztlich bezahlen wird, bleibt noch offen, da Angaben des britischen Schatzkanzlers zufolge die Nachzahlungen um die Hälfte gekürzt wurden. Die Empörung des Vereinigten Königreichs hat aber jedenfalls bewirkt, dass die Kommission nunmehr an einer Änderung der Zahlungsmodalitäten arbeitet und für die Zukunft wahrscheinlich die normalerweise am 01. Dezember fällig werdende Nachzahlungen der Mitgliedstaaten unter „außergewöhnlichen Umständen“ gestundet werden können. Zudem hat die aktuelle Diskussion eine stärkere Auseinandersetzung mit dem Haushalt der Europäischen Union verursacht, was letztlich dazu führen kann, dass die bestehenden Verfahren für die Öffentlichkeit nachvollziehbarer werden.

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