11.11.2019
Ein Beitrag von Sebastian Zeitzmann*
Auch die „Brexit 3.0“-Frist zum 31.10.2019 (die anderen Fristen waren der 29.3. und 12.4.) ist verstrichen, ohne dass das Vereinigte Königreich (UK) aus der Europäischen Union ausgetreten wäre. Erneut haben sich EU-27 und das austrittswillige Noch-Mitglied auf eine Fristverlängerung geeinigt, wie Art. 50 Abs. 3 EUV dies (theoretisch ohne Ende) ermöglicht. Das UK bleibt demnach bis spätestens zum 31.1.2020 Mitglied der EU: Die vereinbarte flexible Verlängerung ermöglicht zwar auch einen Austritt zum 1.12.2019 oder 1.1.2020, wenn das Austrittsabkommen bis dahin ratifiziert sein sollte. Angesichts der Unterhauswahlen am 12.12., die ausschlaggebend für die Fristverlängerung waren, ist der erste Termin unhaltbar und der zweite sehr unwahrscheinlich: Zwischen 12.12. und 31.12. müsste eine neue Regierung ins Amt kommen, das Unterhaus und nicht zuletzt auch das Europäische Parlament dem Brexit-Deal zustimmen. Das wäre ein politisches Husarenstück, und somit bleibt es wohl beim Austritt (frühestens) zum 1.2.2020. Bis dahin ist das Königreich Trägerin aller mitgliedstaatlichen Rechte, aber auch allen Pflichten unterworfen, die mit der Mitgliedschaft einhergehen.
Dazu gehört auch, eine/n britischen KandidatIn für die Europäische Kommission zu nominieren. Immer noch entsendet wegen Art. 17 Abs. 5 UAbs. 2 EUV jeder Mitgliedstaat eine/n KommissarIn (vgl. Beschluss 2013/272/EU des Europäischen Rates vom 22.5.2013). Dies ist einerseits das wohlgehütete Recht eines jeden EU-Mitglieds – andererseits aber auch eine Pflicht, deren Nichtbeachtung eine Vertragsverletzung darstellt.
Es kommt der Regierung von Boris Johnson entgegen, dass die Kommission von der Leyen aufgrund der Ablehnung der KandidatInnen Frankreichs, Rumäniens und Ungarns ihr Mandat frühestens am 1.12. aufnehmen kann. Wäre dies wie vorgesehen bereits am 1.11. geschehen, säße vertragswidrig kein britischer Kommissar am Tisch: Da Johnson „do or die“ den Austritt zum 31.10. garantiert hatte, verzichtete er auf die Nominierung – bis heute. Er sollte dies schnellstmöglich nachholen: Ursula von der Leyen forderte dies ein, wenn auch etwas zögerlich, und der Prozess der Bestätigung (oder neuerlichen Ablehnung) der ausstehenden KandidatInnen durch das Europäische Parlament wird in den nächsten Tagen ablaufen.
Aber ergibt es Sinn, für maximal zwei Monate eine/n britische/n KommissarIn in die Kommission aufzunehmen? Wäre eine Ausnahme nicht vorstellbar?
Wir könnten an den wenig prominenten Art. 246 Abs. 3 AEUV denken: Danach kann der Rat einstimmig auf Vorschlag des Präsidenten der Kommission beschließen, dass für eine insbesondere kurze Zeitspanne (wie hier vermeintlich zweifelsfrei gegeben) die Kommission kleiner sein kann als in Art. 17 Abs. 5 EUV vorgegeben. Die Crux an Art. 246 Abs. 3 AEUV: Er greift ausweislich seines Wortlauts und der Systematik ausschließlich im Rahmen der Ersetzung eines ausscheidenden Kommissions-Mitglieds. Ex tunc dürfte die in dem Artikel vorgesehene Ausnahme nicht greifen. Es bleibt dabei: Das UK muss ein/e KommissarIn nominieren, auch wenn die Mitgliedschaft in der Kommission wohl von kurzer Zeit sein und die übertragenen Aufgaben überschaubar bleiben werden.
Alternativ denkbar wäre einzig ein einstimmiger Beschluss des Europäischen Rates gem. Art. 17 Abs. 5 UAbs. 1 EUV, mit welchem die Größe der Kommission auf 27 Mitglieder reduziert wird. Diesen Beschluss hätte der Europäische Rat im Rahmen der erneuten Fristverlängerung fassen können. Dies hat er aber nicht getan, sondern vielmehr in der 11. Begründungserwägung explizit die Notwendigkeit der Nominierung eines/r britischen KommissarIn festgehalten. Andererseits: Die Fristverlängerung zum 31.10.2019 war ausdrücklich durch die Beteiligung des UK an der Europawahl im Mai bedingt und dies im operativen Teil des Verlängerungsbeschlusses festgelegt. Der entsprechende Beschluss zur Verlängerung bis spätestens zum 31.1.2020 sieht die Bedingung der Nominierung aber eben nur in den Begründungserwägungen und nicht im operativen Teil vor. Offenkundig ist die Nominierung einer/s britischen KommissarIn demnach politisch weniger relevant, als es die Wahl britischer Europaabgeordneter gewesen ist.
Letztlich greift die Verlängerung bis 31.1.2020 bereits, und niemand käme wohl ernsthaft auf den Gedanken, sie wegfallen zu lassen und damit einen harten Brexit von jetzt auf gleich herbeizuführen, weil Boris Johnson seinem Wahlvolk deutlich machen will, wie ernst es ihm mit dem EU-Austritt ist und dies durch die Symbolik der Verweigerung der Nominierung unterstreicht.
Unterlässt Johnson die Nominierung weiterhin, kann die damit einhergehende Vertragsverletzung nach Art. 258 oder 259 AEUV vor den Europäischen Gerichtshof gebracht werden. Aber was hilft dies? Die Vertragsverletzung ist ohnehin evident, ein Urteil des Gerichtshofes wäre in Kürze eher nicht zu erwarten, und da es sich lediglich um ein Feststellungsurteil handelt (Art. 260 Abs. 1 EUV), wäre das UK im Anschluss nach Art. 260 Abs. 1 AEUV (wie bereits jetzt) zur Nominierung verpflichtet. Nur wenn das Land dieser Verpflichtung immer noch nicht nachkäme, kann in einem weiteren Verletzungsverfahren nach Art. 260 Abs. 2 AEUV eine Geldstrafe ausgesprochen werden – eine weitere kontraproduktive Eskalation im ohnehin angespannten Verhältnis zueinander und immer vorausgesetzt, das UK wäre in allen Verfahrenszügen immer noch Mitglied der EU.
Somit ist die Nominierung letztlich die einzig vertretbare Vorgehensweise: Sie ermöglicht dem Europäischen Parlament, den/die KandidatIn aus dem UK pro forma in der von Frau von der Leyen vorgesehenen Rolle zu bestätigen – und im Anschluss Ende November die gesamte Kommission, die damit zum 1.12. ihr Mandat antreten könnte. Ich halte es für rechtlich nur schwer haltbar, würde das Parlament nach Art. 17 Abs. 7 UAbs. 3 EUV sehenden Auges einer „unvollständigen“ Kommission zustimmen. Ich befürchte, dass dies in der Rechtswidrigkeit der von der neuen Kommission bis zum tatsächlichen Austritt der Briten angenommenen Beschlüsse resultieren würde und diese demnach mit der Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV angegriffen werden können. Zwar ist die Kommission nach Art. 7 ihrer Geschäftsordnung beschlussfähig, wenn mindestens die Hälfte der Kommissare anwesend ist, so dass die Gegenwart eines britischen Mitglieds nicht zwingend erforderlich ist. Das kann den Verstoß gegen das Primärrecht, der die Teilnahme einer/s BritIn im Vorneherein unmöglich macht, allerdings nicht heilen.
Dies müssen wir vor allem vor dem Hintergrund betrachten, dass auch „Brexit 4.0“ zum 1.2.2020 keine definitive Gewissheit ist: Der bulgarische Präsident hat, wohl nur halb im Scherz, Fristverlängerungen für die nächsten 90, 100 Jahre vorhergesagt. Resultiert die Unterhauswahl im Dezember in einem hung Parliament ohne klare Mehrheit, steht die Annahme des Austrittsabkommens im Unterhaus und der Fortgang des Prozedere in den Sternen. Gut möglich, dass ein britisches Kommissions-Mitglied längerfristig in Brüssel residiert.
Letztlich sei Boris Johnson aber aus einem ganz anderen Grund die Nominierung einer/s KandidatIn ans Herz gelegt: Er muss beweisen, dass das UK ein verlässlicher Vertragspartner ist, der sich an seine Verpflichtungen hält. Anderenfalls droht seine Trotzhaltung im Hinblick auf Austrittsabkommen und alles, was die zukünftigen Beziehungen seines Landes zur EU angeht, zu einem Eigentor zu werden. Die EU hat insbesondere im Hinblick auf Nordirland weitreichende Zugeständnisse gemacht, bspw. was die Zollkontrollen in der irischen See (zwischen der irischen Insel und Großbritannien) angeht, die ausschließlich in der Verantwortung der britischen Behörden liegen sollen. Was aber, wenn man dem Vertragspartner nicht trauen kann?
Letztlich geht es vorliegend also auch um Goodwill, um den weiteren Weg der Beziehungen zwischen EU-27 und UK unter den Voraussetzungen von Vertrauen und Partnerschaft beschreiten zu können. Im Idealfall nominiert Johnson sogar eine Frau (auch wenn von der Leyen ihn dazu nicht zwingen kann): Dies würde der neuen Kommissions-Präsidentin erheblich helfen, ihr Team durch das Europäische Parlament zu bekommen. Eine Frau hätte auch den Vorteil, definitiv nicht Nigel Farage zu sein.
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* Sebastian Zeitzmann, LL.M. ist seit 2020 wissenschaftlicher Mitarbeiter am EMR. An der Universität des Saarlandes und der Universität Strasbourg unterrichtet er in den Bereichen Europarecht, Europapolitik und Europäische Integration. Er dankt Univ.-Prof. Thomas Giegerich für seine wertvolle Anregungen.
Suggested Citation: Zeitzmann, Sebastian, Brexit: Sinn und Unsinn einer/s britischen KommissarIn in der Europäischen Kommission, jean-monnet-saar 2019, DOI: 10.17176/20220607-102136-0
