23.11.2020<\/p>\n
Ein Beitrag von Thomas Giegerich<\/p>\n
Nach einer Pressemitteilung vom 20.11.2020 hat das OVG Nordrhein-Westfalen \u201eper Eilbeschluss wesentliche Teile der nordrhein-westf\u00e4lischen Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 in Bezug auf Ein- und R\u00fcckreisende (Coronaeinreiseverordnung) vorl\u00e4ufig au\u00dfer Vollzug gesetzt\u201c. Die VO sei voraussichtlich rechtswidrig, weil sie gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz (offenbar Art. 3 Abs. 1 GG) versto\u00dfe und unverh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfig sei. In der aktuellen Pandemielage seien das Land Nordrhein-Westfalen und ein Gro\u00dfteil der \u00fcbrigen Bundesrepublik nach den in der Coronareiseverordnung benannten Kriterien als Risikogebiete einzustufen (https:\/\/www.ovg.nrw.de\/behoerde\/presse\/pressemitteilungen\/93_201120\/index.php<\/a>). Der Eilbeschluss selbst (Az. 13 B 1770\/20.NE<\/a>) war am 22.11.2020 online noch nicht abrufbar.<\/p>\n Diese Pressemitteilung veranlasst mich zu einer Erg\u00e4nzung aus europarechtlicher Sicht.<\/p>\n W\u00e4hrend der ersten Welle der Corona-Pandemie im Fr\u00fchjahr 2020 suchten viele Mitgliedstaaten, darunter Deutschland, ihr Heil in Grenzschlie\u00dfungen, getreu dem Motto, dass das B\u00f6se immer aus der Fremde \u00fcber den eigenen Stamm kommt. Das geschah \u2013 etwa an der saarl\u00e4ndischen Grenze zu Frankreich \u2013 unabgestimmt und \u00fcberst\u00fcrzt und hat deshalb viel von dem zunichte gemacht, was durch jahrezehntelange grenz\u00fcberschreitende Zusammenarbeit m\u00fchsam aufgebaut worden war. Eine europarechtliche Bewertung dieser Grenzschlie\u00dfungen hat Daniel Thym vorgenommen (Travel Bans in Europe: A Legal Appraisal, Verfassungsblog vom 19.3.2020<\/a>). Bei der derzeitigen Bek\u00e4mpfung der zweiten Pandemie-Welle will man diese Fehler nicht wiederholen und hat deshalb Grenzschlie\u00dfungen jedenfalls der Form nach vermieden. Aber der Sache nach sind sie in Gestalt von Quarant\u00e4nepflichten f\u00fcr Einreisende aus dem Ausland zur\u00fcckgekehrt. Als Beispiel f\u00fcr die auf einer bundesweiten Abstimmung beruhenden und daher auch in den anderen L\u00e4ndern \u00fcblichen Vorschriften seien die saarl\u00e4ndischen Regelungen skizziert.<\/p>\n Die vornehmlich auf dem Infektionsschutzgesetz (IfSG) beruhende Verordnung zur \u00c4nderung infektionsrechtlicher Verordnungen zur Bek\u00e4mpfung der Corona-Pandemie vom 13.11.2020 (ABl. 2020 [Nr. 70], S. 1110) enth\u00e4lt in ihrem Art. 1 die \u201eVerordnung zu Quarant\u00e4nema\u00dfnahmen f\u00fcr Ein- und R\u00fcckreisende zur Bek\u00e4mpfung des Coronavirus\u201c (im Folgenden Quarant\u00e4ne-VO).<\/p>\n \u00a7 1 Quarant\u00e4ne-VO sieht Folgendes vor:<\/p>\n (1) Personen, die \u2026 aus dem Ausland in das Saarland einreisen und sich zu einem beliebigen Zeitpunkt in den letzten zehn Tagen vor Einreise in einem Risikogebiet im Sinne des Absatzes 4 aufgehalten haben, sind verpflichtet, sich unverz\u00fcglich nach der Einreise auf direktem Wege in die Haupt- oder Nebenwohnung oder in eine andere, eine Absonderung erm\u00f6glichende Unterkunft zu begeben und sich f\u00fcr einen Zeitraum von zehn Tagen nach ihrer Einreise st\u00e4ndig dort abzusondern; dies gilt auch f\u00fcr Personen, die zun\u00e4chst in ein anderes Land der Bundesrepublik Deutschland eingereist sind. Den in Satz 1 genannten Personen ist es in diesem Zeitraum nicht gestattet, Besuch von Personen zu empfangen, die nicht ihrem Haushalt angeh\u00f6ren.<\/em><\/p>\n (2) Die von Absatz 1 Satz 1 erfassten Personen sind verpflichtet, unverz\u00fcglich nach der Einreise die f\u00fcr sie zust\u00e4ndige Beh\u00f6rde zu kontaktieren und auf das Vorliegen der Verpflichtung nach Absatz 1 Satz 1 hinzuweisen. \u2026<\/em><\/p>\n (3) Risikogebiet im Sinne des Absatzes 1 ist ein Staat oder eine Region au\u00dferhalb der Bundesrepublik Deutschland, f\u00fcr den oder die zum Zeitpunkt der Einreise in die Bundesrepublik Deutschland ein erh\u00f6htes Risiko f\u00fcr eine Infektion mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 besteht. Die Einstufung als Risikogebiet erfolgt mit Ablauf des ersten Tages nach Ver\u00f6ffentlichung durch das Robert-Koch-Institut im Internet.<\/em><\/p>\n \u00a7 2 Quarant\u00e4ne-VO enth\u00e4lt eine lange Liste von Ausnahmen, z.B. zugunsten des kleinen Grenzverkehrs mit Nachbarstaaten (\u201ePersonen, die sich im Rahmen des Grenzverkehrs mit Nachbarstaaten weniger als 72 Stunden in einem Risikogebiet nach \u00a7 1 Absatz 4 aufgehalten haben oder f\u00fcr bis zu 24 Stunden in das Bundesgebiet einreisen\u201c), von kurzzeitigen Besuchen enger Verwandter, von Grenzpendlern oder Grenzg\u00e4ngern, von Personen, die beruflich bedingt grenz\u00fcberschreitend Personen, Waren oder G\u00fcter transportieren, von bestimmten Urlaubsr\u00fcckkehrern usw. Vorausgesetzt wird jeweils, dass die betreffenden Personen keine typischen Symptome einer Corona-Infektion aufweisen.<\/p>\n Verst\u00f6\u00dfe gegen \u00a7 1 Abs. 1 und Abs. 2 werden in \u00a7 5 Quarant\u00e4ne-VO als Ordnungswidrigkeiten i.S. des \u00a773 Abs. 1a Nr. 24 des Infektionsschutzgesetzes definiert, die dementsprechend mit einer Geldbu\u00dfe von bis zu \u20ac 25.000 geahndet werden k\u00f6nnen.<\/p>\n Diese Regelungen stellen besondere Schutzma\u00dfnahmen i.S. des neu eingef\u00fcgten \u00a7 28a Abs. 1 Nr. 11, 14 IfSG dar.<\/p>\n Sind diese Regelungen aber mit dem EU-Recht vereinbar? Dazu einige Beispielsf\u00e4lle:<\/p>\n Eine symptomfreie Franz\u00f6sin (F1) mit Wohnsitz im franz\u00f6sischen Risikogebiet, dort aber in einer relativ schwach betroffenen Region, die ihre deutsche Freundin S1 in Saarbr\u00fccken aus rein privaten Gr\u00fcnden f\u00fcr eine Woche besuchen m\u00f6chte, wird von keiner Ausnahme erfasst. Sie muss sich daher f\u00fcr einen Zeitraum, der l\u00e4nger ist als ihr geplanter Aufenthalt, in eine \u201eeine Absonderung erm\u00f6glichende Unterkunft \u2026 begeben\u201c und darf dort auch keinen Besuch ihrer Freundin empfangen. Praktisch bedeutet dies, dass F1 nicht nach Saarbr\u00fccken reisen kann. K\u00e4me sie hingegen aus M\u00fcnchen oder K\u00f6ln, wo die Corona-Fallzahlen eine H\u00f6he erreichen, die die Schwelle zum Risikogebiet weit \u00fcberschreiten und um ein Mehrfaches h\u00f6her liegen als im Regionalverband Saarbr\u00fccken, d\u00fcrfte sie zu Besuch nach Saarbr\u00fccken kommen. Denn zwar sind nach \u00a7 1 der Verordnung zur Bek\u00e4mpfung der Corona-Pandemie (VO-CP \u2013 Art. 2 der o.g. VO zur \u00c4nderung infektionsrechtlicher Verordnungen zur Bek\u00e4mpfung der Corona-Pandemie) physisch-soziale Kontakte zu anderen Menschen au\u00dferhalb des eigenen Haushalts auf ein absolut n\u00f6tiges Minimum zu reduzieren. Diese Begrenzung wird jedoch durch \u00a7 6 Abs. 1 Satz 2 VO-CP aufgeweicht (Angeh\u00f6rige eines weiteren Haushalts sind in privaten R\u00e4umen zugelassen, wenn nicht mehr als f\u00fcnf Personen zusammenkommen). \u00dcberdies sind Verst\u00f6\u00dfe gegen \u00a7 1 VO-CO gem. \u00a7 11 VO-CP keine Ordnungswidrigkeiten. F\u00fcr S1 gilt \u00c4hnliches: Besucht sie F1 in Frankreich, muss sie sich nach ihrer R\u00fcckkehr in h\u00e4usliche Quarant\u00e4ne begeben, nicht aber, wenn sie ihre Freundin X in M\u00fcnchen oder K\u00f6ln besucht.<\/p>\n Ein symptomfreier franz\u00f6sischer Unternehmer (F2) mit Sitz in einer franz\u00f6sischen Region mit verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfig niedrigen Corona-Fallzahlen, der zur Ausf\u00fchrung eines Montageauftrags f\u00fcr vier Tage im Saarland arbeiten will, f\u00e4llt vielleicht unter die Ausnahme des \u00a7 2 Abs. 3 Ziff. 4 Quarant\u00e4ne-VO (\u201ePersonen, die sich f\u00fcr bis zu f\u00fcnf Tage zwingend notwendig und unaufschiebbar beruflich veranlasst \u2026 in das Bundesgebiet einreisen\u201c); eindeutig ist dies wegen der sprachlich verungl\u00fcckten Fassung nicht. Dies gilt in jedem Fall aber nur, wenn die Montage \u201ezwingend notwendig und unaufschiebbar\u201c ist, was ihm der deutsche Auftraggeber bescheinigen muss. Ansonsten kann F2 den Auftrag vorerst entweder gar nicht ausf\u00fchren oder muss jeweils nach weniger als 24 Stunden wieder nach Frankreich zur\u00fcckkehren, um dann erneut f\u00fcr weniger als 24 Stunden einzureisen usw. Das verz\u00f6gert, erschwert und\/oder verteuert die Ausf\u00fchrung. H\u00e4tte F2 seinen Sitz in Hamburg oder Frankfurt, wo die Corona-Fallzahlen eine H\u00f6he erreichen, die die Schwelle zum Risikogebiet weit \u00fcberschreiten und um ein Mehrfaches h\u00f6her liegen als im Regionalverband Saarbr\u00fccken und in der Region, in der F2 seinen Sitz hat, d\u00fcrfte er den Auftrag im Saarland ohne weiteres ausf\u00fchren. Einem saarl\u00e4ndischer Unternehmer S2, der zur Ausf\u00fchrung einen entsprechenden Montageauftrag f\u00fcr vier Tage nach Frankreich will, kommt definitiv die Ausnahme des \u00a7 2 Abs. 3 Ziff. 4 Quarant\u00e4ne-VO zugute, allerdings nur, wenn der Frankreichaufenthalt \u201ezwingend notwendig und unaufschiebbar\u201c ist, was ihm der franz\u00f6sische Auftraggeber bescheinigen muss. Einen entsprechenden Auftrag in Hamburg oder Frankfurt k\u00f6nnte S2 hingegen ohne weiteres ausf\u00fchren. Die Kontaktbeschr\u00e4nkungsregelungen in den Corona-VOen der L\u00e4nder enthalten keine klaren Vorgaben f\u00fcr die Ausf\u00fchrung nicht verbotener unternehmerischer Leistungen.<\/p>\n Die saarl\u00e4ndische Touristin T m\u00f6chte gern zum Skiurlaub in die Berge fahren, am liebsten nach \u00d6sterreich oder in die franz\u00f6sischen oder italienischen Alpen. Da diese Gegenden aber alle Risikogebiete sind, w\u00fcrde sie bei ihrer R\u00fcckkehr nur dann der Absonderungspflicht entgehen, wenn sie die anspruchsvollen Voraussetzungen der Ausnahme von \u00a7 2 Abs. 3 Ziff. 7 Quarant\u00e4ne-VO erf\u00fcllte. Da ihr das zu riskant erscheint, bucht sie stattdessen gleich einen Skiurlaub in Bayern, obwohl dort in einigen Landkreisen hohe Inzidenzzahlen bestehen.<\/p>\n Der private Besuch von F1 bzw. S1 wird unionsrechtlich von Art. 21 AEUV und Art. 45 Abs. 1 GRC abgesichert, der Montageaufenthalt des F2 bzw. S2 von Art. 56 AEUV (aktive Dienstleistungsfreiheit) und Art. 16 GRC (unternehmerische Freiheit). T w\u00fcrde bei einem Skiurlaub in den von ihr bevorzugten Gebieten von ihrer passiven Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) Gebrauch machen. In diese unionsrechtlichen Grundfreiheiten und Grundrechte greift die Einreise- bzw. Ausreiseerschwerung (die zumindest im Fall F1\/S1 auf ein faktisches Einreise-\/Ausreiseverbot hinausl\u00e4uft) erheblich ein. In allen F\u00e4llen stellt die Auferlegung einer zehnt\u00e4gigen h\u00e4uslichen Quarant\u00e4ne au\u00dferdem einen Eingriff in die Freiheit der Person in Form einer Freiheitsentziehung (\u201eHausarrest\u201c) dar (Art. 6 GRC, der Art. 5 EMRK entspricht). Die Eingriffe k\u00f6nnten zwar aus Gr\u00fcnden des Gesundheitsschutzes gerechtfertigt werden (vgl. Art. 62 i.V.m. Art. 52 AEUV), aber nur in den Grenzen des Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeitsgrundsatzes (vgl. Art. 52 Abs. 1 GRC).<\/p>\n Dass die einer Einreise von F1 und F2 und einer Ausreise von S1, S2 und T bereiteten Hindernisse geeignet sind, die Gesundheit in Saarbr\u00fccken zu sch\u00fctzen, wird man vielleicht noch vertreten k\u00f6nnen: Je weniger Einreisen bzw. R\u00fcckreisen aus Risikogebieten ohne Quarant\u00e4ne, desto weniger pers\u00f6nliche Begegnungen mit potentiell Infizierten und desto geringer die Ansteckungsgefahr. Das OVG Nordrhein-Westfalen hat hingegen die Eignung bezweifelt, weil die Absonderungspflicht f\u00fcr R\u00fcckreisende nicht geeignet sei, einen nennenswerten Beitrag zur Eind\u00e4mmung der Corona-Pandemie zu leisten, wenn in den Gebieten des jeweiligen Aufenthalts kein h\u00f6heren Ansteckungsrisiko als hierzulande bestehe. Zumindest fehlt es aber an der Erforderlichkeit der Quarant\u00e4nepflicht, denn diese l\u00e4sst sich nur begr\u00fcnden, wenn sie Teil eines koh\u00e4renten Regelungssystems ist, das die grenz\u00fcberschreitenden Begegnungen gegen\u00fcber den innerdeutschen Begegnungen nicht ohne ausreichenden sachlichen Grund diskriminiert. Denn nach dem \u00c4quivalenzprinzip, einem allgemeinen Rechtsgrundsatz des Unionsrechts, d\u00fcrfen die Mitgliedstaaten grenz\u00fcberschreitende Sachverhalte weder legislativ, noch exekutiv oder judiziell schlechter behandeln als vergleichbare innerstaatliche Sachverhalte. Eine solche Diskriminierung liegt hier aber auf der Hand. Denn es l\u00e4sst sich nicht plausibel erkl\u00e4ren, warum F1, F2, S1 und S2 nicht aus Frankreich, wohl aber aus M\u00fcnchen oder Hamburg ohne weiteres nach Saarbr\u00fccken (zur\u00fcck-) kommen d\u00fcrfen, und warum T zwar aus dem Skiurlaub in Bayern, nicht aber aus S\u00fcdtirol ohne Weiteres ins Saarland zur\u00fcckkehren darf, selbst wenn die Coronazahlen am bayerischen Urlaubsort riskante H\u00f6hen erreichen.<\/p>\n In allen vorgenannten F\u00e4llen ist die Quarant\u00e4nepflicht samt der Bu\u00dfgelddrohung daher wegen des Vorrangs der unionsrechtlichen Grundfreiheiten und Grundrechte unanwendbar. Ganz zu Recht hat das OVG Nordrhein-Westfalen darin bei summarischer Pr\u00fcfung auch eine vor Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung vergleichbarer Sachverhalte erkannt. Folge eines Versto\u00dfes gegen Art. 3 Abs. 1 GG w\u00e4re die Verfassungswidrigkeit und daraus folgend ebenfalls die Unanwendbarkeit der Quarant\u00e4nepflicht, nicht hingegen deren Nichtigkeit. Denn der Verordnungsgeber k\u00f6nnte eine gleichheitsgerechte Neuregelung auch dadurch erreichen, dass er die Quarant\u00e4nepflicht an Einreisen aus allen innerdeutschen ebenso wie ausl\u00e4ndischen Risikogebieten kn\u00fcpft, die Freiheitsbeschr\u00e4nkung also verallgemeinert. Dieses \u201ealle oder niemand\u201c-Prinzip zeigt, dass Gleichheitssatz und Diskriminierungsverbote die Freiheit derjenigen Gruppe sch\u00fctzen, die sonst ohne sachlichen Grund eingeschr\u00e4nkt worden w\u00e4re. Denn die Hemmschwelle vor der Einf\u00fchrung einer gleichheitskonformen allgemeinen Freiheitsbeschr\u00e4nkung ist erheblich h\u00f6her.<\/p>\n Die jetzt schon erhebliche Zahl der unionsrechtswidrigen (und verfassungswidrigen) Einreise- bzw. Ausreiseerschwerungen \u2013 weitere Beispiele neben den oben genannten lassen sich z.B. im Regelungsbereich der Art. 45 und Art. 49 AEUV leicht bilden \u2013 steigt exponentiell, wenn man die Abschreckungswirkung einberechnet: Wie viele Personen, die ohne Zweifel oder jedenfalls bei vertretbarer Interpretation der Quarant\u00e4ne-VO eigentlich von einer Ausnahme erfasst w\u00fcrden, werden sicherheitshalber von einer Reise ins EU-Ausland absehen, weil sie das Risiko der bu\u00dfgeldbewehrten Quarant\u00e4nepflicht nicht eingehen wollen?<\/p>\n Dieses Mal sind die saarl\u00e4ndischen Grenzen zwar de jure offen geblieben, wegen der Quarant\u00e4nepflicht aber in den nicht ausgenommenen F\u00e4llen und in den noch viel zahlreicheren F\u00e4llen einer Risikovermeidung de facto geschlossen worden. Die unter keinen Umst\u00e4nden zu rechtfertigende Diskriminierung der grenz\u00fcberschreitenden gegen\u00fcber der innerdeutschen Freiz\u00fcgigkeit springt derma\u00dfen deutlich ins Auge, dass das OVG Nordrhein-Westfalen die nordrhein-westf\u00e4lische Variante am Willk\u00fcrverbot des Art. 3 Abs. 1 GG hat scheitern lassen. Dass die \u201eAusl\u00e4nder\u201c-Quarant\u00e4nepflicht auf einer bundesweiten Absprache beruht, macht die Sache noch schlimmer: Ist das kleine Einmaleins des Europarechts auch nach dem Desaster mit der \u201eAusl\u00e4nder\u201c-Maut (EuGH, Urt. v. 18.6.2019, Rs. C-591\/17, ECLI:EU:C:2019:504) immer noch nicht im ministeriellen Alltag angekommen?<\/p>\n Suggested Citation:<\/strong> Giegerich, Thomas,<\/em> Faktische Auslandsreiseverbote in der Pandemie: Eine europarechtliche Erg\u00e4nzung zum Beschluss des OVG Nordrhein-Westfalen vom 20.11.2020, jean-monnet-saar 2020, DOI: 10.17176\/20220602-162209-0<\/a><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" Eine europarechtliche Erg\u00e4nzung zum Beschluss des OVG Nordrhein-Westfalen vom 20.11.2020 23.11.2020 Ein Beitrag von Thomas Giegerich Nach einer Pressemitteilung vom 20.11.2020 hat das OVG Nordrhein-Westfalen<\/p>\n","protected":false},"author":16,"featured_media":0,"parent":0,"menu_order":0,"comment_status":"closed","ping_status":"closed","template":"","meta":{"footnotes":""},"class_list":["post-2956","page","type-page","status-publish","hentry"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/jean-monnet-saar.eu\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/pages\/2956","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/jean-monnet-saar.eu\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/pages"}],"about":[{"href":"https:\/\/jean-monnet-saar.eu\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/types\/page"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/jean-monnet-saar.eu\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/users\/16"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/jean-monnet-saar.eu\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcomments&post=2956"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/jean-monnet-saar.eu\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/pages\/2956\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/jean-monnet-saar.eu\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fmedia&parent=2956"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}