Ein Beitrag von Sebastian Zeitzmann*<\/p>\n
Der Jean-Monnet-Lehrstuhl f\u00fcr Europarecht und Europ\u00e4ische Integration verneigt sich vor den Opfern der barbarischen Terroranschl\u00e4ge vom 13. November 2015. Europa ist mit Frankreich.<\/p>\n
Anl\u00e4sslich der \u2013 trotz Madrid 2004 und London 2005 \u2013 in ihrer Intensit\u00e4t bisher noch nicht gekannten Qualit\u00e4t der Anschl\u00e4ge hat Frankreich am 16.11.2015 im EU-Rat der Verteidigungsminister zum ersten Mal \u00fcberhaupt von Art. 42 Abs. 7 EUV Gebrauch gemacht und den Beistand der EU-Partner angefordert.<\/p>\n
Art. 42 Abs. 7 EUV ist eine neue Vorschrift im Prim\u00e4rrecht der Union, eingef\u00fcgt durch den Vertrag von Lissabon mit Wirkung vom 1.12.2009. Er beinhaltet eine Beistandspflicht der anderen EU-Mitglieder im Falle eines \u201ebewaffneten Angriffs\u201c auf das Hoheitsgebiet eines EU-Staates:<\/p>\n
\n\u201eIm Falle eines bewaffneten Angriffs auf das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats schulden die anderen Mitgliedstaaten ihm alle in ihrer Macht stehende Hilfe und Unterst\u00fctzung, im Einklang mit Artikel 51 der Charta der Vereinten Nationen. Dies l\u00e4sst den besonderen Charakter der Sicherheits- und Verteidigungspolitik bestimmter Mitgliedstaaten unber\u00fchrt.<\/em><\/p>\n
Die Verpflichtungen und die Zusammenarbeit in diesem Bereich bleiben im Einklang mit den im Rahmen der Nordatlantikvertrags-Organisation eingegangenen Verpflichtungen, die f\u00fcr die ihr angeh\u00f6renden Staaten weiterhin das Fundament ihrer kollektiven Verteidigung und das Instrument f\u00fcr deren Verwirklichung ist.\u201c<\/em><\/p>\n<\/blockquote>\n
Art. 42 Abs. 7 EUV steht in Tradition des fr\u00fcheren Art. 5 WEU-Vertrag, welcher f\u00fcr die Mitglieder der Westeurop\u00e4ischen Union (WEU) eine unbedingte, auch milit\u00e4rische, Beistandspflicht im Falle eines bewaffneten Angriffs vorsah:<\/p>\n
\n\u201eSollte einer der Hohen Vertragschlie\u00dfenden Teile das Ziel eines Angriffs in Europa werden, so werden ihm die anderen Hohen Vertragschlie\u00dfenden Teile im Einklang mit den Bestimmungen des Artikels 51 der Satzung der Vereinten Nationen alle in ihrer Macht stehende milit\u00e4rische und sonstige Hilfe und Unterst\u00fctzung leisten.\u201c<\/em><\/p>\n<\/blockquote>\n
Art. 5 WEU \u2013 und mit ihm auch Art. 42 Abs. 7 EUV \u2013 gehen somit inhaltlich deutlich \u00fcber die in Art. 5 des NATO-Vertrags festgelegte Beistandspflicht hinaus, welche lediglich eine vom B\u00fcndnispartner \u201ef\u00fcr erforderlich erachtet[e]\u201c Beistandsleistung vorsieht. Im NATO-Vertrag bleibt den B\u00fcndnispartnern folglich ein erhebliches Ermessen im Hinblick auf den von ihnen zu gew\u00e4hrenden Beistand. Die Anwendung von Waffengewalt ist zwar explizit vorgesehen, kann aber nicht eingefordert werden:<\/p>\n
\n\u201eDie Parteien vereinbaren, da\u00df ein bewaffneter Angriff gegen eine oder mehrere von ihnen in Europa oder Nordamerika als ein Angriff gegen sie alle angesehen werden wird; sie vereinbaren daher, da\u00df im Falle eines solchen bewaffneten Angriffs jede von ihnen in Aus\u00fcbung des in Artikel 51 der Satzung der Vereinten Nationen anerkannten Rechts der individuellen oder kollektiven Selbstverteidigung der Partei oder den Parteien, die angegriffen werden, Beistand leistet, indem jede von ihnen unverz\u00fcglich f\u00fcr sich und im Zusammenwirken mit den anderen Parteien die Ma\u00dfnahmen, einschlie\u00dflich der Anwendung von Waffengewalt, trifft, die sie f\u00fcr erforderlich erachtet, um die Sicherheit des nordatlantischen Gebiets wiederherzustellen und zu erhalten. Von jedem bewaffneten Angriff und allen daraufhin getroffenen Gegenma\u00dfnahmen ist unverz\u00fcglich dem Sicherheitsrat Mitteilung zu machen. Die Ma\u00dfnahmen sind einzustellen, sobald der Sicherheitsrat diejenigen Schritte unternommen hat, die notwendig sind, um den internationalen Frieden und die internationale Sicherheit wiederherzustellen und zu erhalten.\u201c<\/em><\/p>\n<\/blockquote>\n
Konnte aber Frankreich nun aufgrund der Anschl\u00e4ge tats\u00e4chlich den Art. 42 Abs. 7 EUV geltend machen? Art. 5 WEU ist mit Auslaufen der Westeurop\u00e4ischen Union im Jahr 2011 hinf\u00e4llig geworden. Aber warum hat Frankreich nicht den NATO-B\u00fcndnisfall bem\u00fcht? Und ist nicht eigentlich mit Art. 222 AEUV eine h\u00e4ufig \u00fcbersehene Vorschrift des Unionsrechts vorrangig?<\/p>\n
Art. 222 AEUV ist ebenfalls erst durch den Vertrag von Lissabon in das Prim\u00e4rrecht aufgenommen worden. Bei ihm handelt es sich um eine Solidarit\u00e4tsklausel, welche auch und gerade bei Terroranschl\u00e4gen in einem EU-Staat zur Anwendung kommen soll:<\/p>\n
\n\u201e(1) Die Union und ihre Mitgliedstaaten handeln gemeinsam im Geiste der Solidarit\u00e4t, wenn ein Mitgliedstaat von einem Terroranschlag [\u2026] betroffen ist. Die Union mobilisiert alle ihr zur Verf\u00fcgung stehenden Mittel, einschlie\u00dflich der ihr von den Mitgliedstaaten bereitgestellten milit\u00e4rischen Mittel, um<\/em><\/p>\n
a) – terroristische Bedrohungen im Hoheitsgebiet von Mitgliedstaaten abzuwenden;<\/em><\/p>\n
– die demokratischen Institutionen und die Zivilbev\u00f6lkerung vor etwaigen Terroranschl\u00e4gen \u00a0zu sch\u00fctzen;<\/em><\/p>\n
– im Falle eines Terroranschlags einen Mitgliedstaat auf Ersuchen seiner politischen Organe innerhalb seines Hoheitsgebiets zu unterst\u00fctzen;<\/em><\/p>\n
b) [\u2026]<\/em><\/p>\n
(2) Ist ein Mitgliedstaat von einem Terroranschlag [\u2026] betroffen, so leisten die anderen Mitgliedstaaten ihm auf Ersuchen seiner politischen Organe Unterst\u00fctzung. Zu diesem Zweck sprechen die Mitgliedstaaten sich im Rat ab.\u201c<\/em><\/p>\n<\/blockquote>\n
Handelt es sich bei den Anschl\u00e4gen von Paris nun um einen bewaffneten Angriff gem\u00e4\u00df Art. 42 Abs. 7 EUV oder einen Terroranschlag nach Art. 222 AEUV (der im \u00dcbrigen prim\u00e4rrechtlich nicht definiert ist, abzustellen ist auf den Rahmenbeschluss des Rates 2002\/475\/JI vom 13. 6. 2002 zur Terrorismusbek\u00e4mpfung, ABl. 2002 L 164\/4; s. auch Arbeitsgruppe VIII \u201eVerteidigung\u201c zu Art. I-43 VerfEU, Schlussbericht CONV 461\/02, S. 20: \u201eBedrohung durch nichtstaatliche Einheiten\u201c)? Naheliegend erscheint es, Letzteres anzunehmen. Dass in Paris (nichtstaatliche) Terroristen am Werk waren, ist sp\u00e4testens mit der Selbstbezichtigung des sogenannten \u201eIslamischen Staats\u201c offenkundig ((Noch) wird man den Islamischen Staat nicht als Staat im Sinne der Jellinek\u2019schen Drei-Elemente-Lehre betrachten k\u00f6nnen (und es hoffentlich auch niemals m\u00fcssen!)). Kann aber eventuell auch ein solcher Anschlag nichtstaatlicher Akteure als bewaffneter Angriff qualifiziert werden?<\/p>\n
Den Verfassern der WEU-, NATO- und EU-Vertr\u00e4ge m\u00f6gen klassische Konfliktsituationen, der Angriff durch einen anderen Staat, vorgeschwebt haben, als sie die entsprechenden Beistandsklauseln in die jeweiligen Vertragswerke aufnahmen. Asymmetrische Konfliktsituationen wie der Angriff von nichtstaatlichen Organisationen und Akteuren, z.B. Terroristen im Rahmen eines \u201eheiligen Krieges\u201c, d\u00fcrften zumindest 1948 und 1949 unvorstellbar gewesen sein. Die Meinung, die genannten Beistandsklauseln k\u00f6nnten lediglich bei bewaffneten Angriffen durch Drittstaaten bzw. Akteure greifen, deren Handeln Drittstaaten zurechenbar ist, l\u00e4sst sich vor diesem Hintergrund also durchaus gut vertreten. In diesem Fall bliebe demnach nur der R\u00fcckgriff auf Art. 222 AEUV, der speziell auf Terroranschl\u00e4ge zugeschnitten ist.<\/p>\n
Wenn aber Art. 42 Abs. 7 EUV bei staatlichen Angriffen und Art. 222 AEUV bei Terrorakten durch nichtstaatliche Akteure greifen soll, wieso hat Frankreich dann nicht die speziellere und scheinbar einschl\u00e4gige Vorschrift bem\u00fcht? Und wieso haben alle anderen Mitgliedstaaten die Anwendung von Art. 42 Abs. 7 EUV konsentiert?<\/p>\n
Des R\u00e4tsels L\u00f6sung liegt m\u00f6glicherweise (jedoch keinesfalls zwingend!) in Art. 51 der UN-Charta, auf welchen sowohl Art. 5 WEU als auch Art. 5 des NATO-Vertrages sowie Art. 42 Abs. 7 EUV verweisen. Art. 51 UN-Charta schreibt das Selbstverteidigungsrecht eines jeden UN-Staates im Falle eines \u201ebewaffneten Angriffs\u201c fest:<\/p>\n
\n\u201eDiese Charta beeintr\u00e4chtigt im Falle eines bewaffneten Angriffs gegen ein Mitglied der Vereinten Nationen keineswegs das naturgegebene Recht zur individuellen oder kollektiven Selbstverteidigung, bis der Sicherheitsrat die zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlichen Ma\u00dfnahmen getroffen hat. [\u2026]\u201c<\/em><\/p>\n<\/blockquote>\n
Wie in NATO- und in EU-Vertrag verwendet die Charta den Begriff des \u201ebewaffneten Angriffs\u201c. Diesbez\u00fcglich hat der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen in zwei beachtenswerten Resolutionen nach den Anschl\u00e4gen des 11. September erkennen lassen, dass Terrorakte als bewaffnete Angriffe, welche das Selbstverteidigungsrecht auszul\u00f6sen geeignet sind, angesehen werden k\u00f6nnen (SR-Resolution 1368 (2001): \u201eRecognizing<\/em> the inherent right of individual or collective self-defence in accordance with the Charter\u201c; SR-Resolution 1373 (2001): \u201eReaffirming<\/em> the inherent right of individual or collective self-defence as recognized by the Charter of the United Nations as reiterated in resolution 1368 (2001) \u201c). Die vorstehend zitierten Passagen finden sich indessen nur in den Begr\u00fcndungserw\u00e4gungen und nicht im operativen Teil der Sicherheitsrats-Resolutionen. Der Nordatlantikrat hat die Anschl\u00e4ge des 11. September eindeutig als Fall des Art. V des NATO-Vertrags qualifiziert. Der Internationale Gerichtshof hat demgegen\u00fcber bisher nicht best\u00e4tigt, dass nichtstaatliche Akteure einen Selbstverteidigungsrechte ausl\u00f6senden bewaffneten Angriff im Sinne von Art. 51 UN-Charta f\u00fchren k\u00f6nnen. Im Gutachten vom 9.7.2004 zum Bau einer Mauer durch Israel im besetzten pal\u00e4stinensischen Gebiet hat er die Frage im Hinblick auf die besondere Sachlage verneint (\u00a7 139). Im Urteil vom 19.12.2005 zu den bewaffneten Aktivit\u00e4ten auf dem Gebiet des Kongo hat er die Frage letztlich offengelassen (\u00a7\u00a7 146 f.).<\/p>\n
Folgt man der v\u00f6lkerrechtlichen Argumentationslinie des UN-Sicherheitsrats und des Nordatlantikrats, l\u00e4sst sich der Terror von Paris, wenngleich er die Dimensionen des 11. September 2001 nicht erreicht, durchaus als bewaffneter Angriff gem\u00e4\u00df Art. 51 UN-Charta betrachten \u2013 mit der Folge, dass sowohl NATO- als auch EU-Beistandspflichten entstehen k\u00f6nnen und Frankreich sich auf Art. 42 Abs. 7 EUV berufen kann.<\/p>\n
Diese Ansicht hat allerdings ihre T\u00fccken: K\u00f6nnte n\u00e4mlich jeder Terroranschlag unter Art. 42 Abs. 7 EUV subsumiert werden, liefe zumindest diese erste Alternative des Art. 222 AEUV, welcher daneben auch bei Naturkatastrophen oder einer von Menschen verursachten Katastrophe greift, auf Tatbestandsebene v\u00f6llig ins Leere. Dann w\u00e4re die Aufnahme dieser Alternative des Art. 222 AEUV durch den Vertrag von Lissabon \u00fcberfl\u00fcssig gewesen \u2013 die zitierten Sicherheitsrats-Resolutionen sind ja deutlich fr\u00fcher ergangen. Die Vertragsverfasser scheinen sich demnach der Meinung, Terroranschl\u00e4ge seien als bewaffnete Angriffe einzustufen, nicht angeschlossen zu haben.<\/p>\n
Zudem erscheint es schwer und makaber, eine Grenzziehung vorzunehmen: Wann ist ein Akt des Terrorismus \u201enur\u201c ein Anschlag im Sinne des Art. 222 AEUV, wann ein bewaffneter Angriff gem\u00e4\u00df der Beistandsklausel in Art. 42 Abs. 7 EUV? Was ist zur Qualifizierung notwendig? Bedarf es einer, wie auch immer gearteten, besonderen \u2013 m\u00f6glicherweise paramilit\u00e4rischen \u2013 Vorgehensweise der Terroristen (wie man sie in den Pariser Anschl\u00e4gen erkennen kann)? Ist zwischen Einzelt\u00e4tern oder einer Gruppe von Terroristen im Sinne einer organisierten bewaffneten Gruppe wie IS oder Al-Qaida zu unterscheiden? Spielen die Anschlagziele eine Rolle, die Dimension und Intensit\u00e4t des Terroraktes oder aber die Frequenz der terroristischen Handlungen?<\/p>\n
Aus diesen Gr\u00fcnden erscheint es sinnvoller, an der Formel festzuhalten, dass die Beistandsklausel nur bei Drittstaatsangriffen (selbst dann, wenn diese durch Drittstaaten zurechenbare Terrorakte erfolgen) angewendet werden kann, im Falle terroristischer Akte durch nichtstaatliche Organisationen jedoch (nur) die Solidarit\u00e4tsklausel greifen darf. Diese geht zwar in ihren Rechtsfolgen nicht so weit wie Art. 42 Abs. 7 EUV, verpflichtet die anderen Mitgliedstaaten aber ebenfalls zu \u201eUnterst\u00fctzung\u201c, welche auch die Bereitstellung milit\u00e4rischer Mittel zum Gegenstand haben kann. Der Unterschied ist, dass die anderen Mitglieder nicht \u201ealle in ihrer Macht stehende\u201c Hilfe und Unterst\u00fctzung leisten m\u00fcssen und dass die Solidarit\u00e4tsklausel nur auf Unterst\u00fctzungsleistungen im Hoheitsgebiet gerichtet ist . Mit anderen Worten: nach au\u00dfen verlagerte kollektive Selbstverteidigung ist auf Basis des Art. 222 AEUV nicht m\u00f6glich. Nach dem Prim\u00e4rrecht k\u00f6nnte demnach ein Terrorangriff keine kollektiven Selbstverteidigungsma\u00dfnahmen im Territorium eines Drittstaates nach sich ziehen.<\/p>\n
Daf\u00fcr bliebe dem betroffenen Staat jedoch der R\u00fcckgriff auf Art. 5 des NATO-Vertrags, wie ihn die USA nach den Anschl\u00e4gen vom 11. September 2001 bem\u00fcht haben. M\u00f6glich erscheint dies, da im NATO-Regelwerk eine dem Art. 222 AEUV vergleichbare Vorschrift nicht existiert. Art. 5 NATO-Vertrag geht allerdings deutlich weniger weit als die EU-Beistandsklausel. Im NATO-B\u00fcndnisfall verbleibt den anderen NATO-Partnern ein nicht unerheblicher Ermessensspielraum: nur was der Beistand leistende Staat \u201ef\u00fcr erforderlich erachtet\u201c, um die Sicherheit wiederherzustellen und zu erhalten, muss von ihm geleistet werden. Will Frankreich milit\u00e4rische Unterst\u00fctzung von Deutschland, so kann es diese durch den NATO-B\u00fcndnisfall nicht zwingend erwarten, wenn die Bundesrepublik einen solchen Beistand nicht f\u00fcr erforderlich erachtet. Nach der EU-Beistandsklausel kommt es auf die Position Deutschlands nicht an: unter \u201ealle in ihrer Macht stehende Hilfe und Unterst\u00fctzung\u201c d\u00fcrfte bei einem direkten Nachbarn mit erheblicher milit\u00e4rischer Schlagkraft in jedem Fall auch ein Streitkr\u00e4fteeinsatz fallen.<\/p>\n
Dies d\u00fcrfte erkl\u00e4ren, warum die Frankreich nicht den NATO-B\u00fcndnisfall ausgerufen, sondern bevorzugt das \u201eExperiment\u201c Art. 42 Abs. 7 EUV bem\u00fcht hat: Im Zweifel m\u00fcssen die EU-Partner, sofern sie nicht eine Sonderrolle in der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) innehaben (wie die Neutralen: \u00d6sterreich, Schweden, Finnland, Irland, Zypern, Malta, welche milit\u00e4rische Hilfeleistung verweigern d\u00fcrfen) alles, was m\u00f6glich ist, leisten. Die wohl h.M. geht diesbez\u00fcglich von einer echten Rechtspflicht aus. Das d\u00fcrfte auch das \u00dcbergehen von Art. 222 AEUV, eine eher politische als rechtliche Entscheidung, begr\u00fcnden. Zudem erlaubt die Solidarit\u00e4tsklausel, wie oben dargelegt, nur Unterst\u00fctzung im Innern, hier also in Frankreich. So die Franzosen jedoch tats\u00e4chlich kollektive Ma\u00dfnahmen im Ausland – eine Unterst\u00fctzung milit\u00e4rischer Handlungen in Mali oder in Syrien – erfragen, l\u00e4uft Art. 222 AEUV ins Leere.<\/p>\n
Zudem ist denkbar, dass es Frankreich um ein Einfordern gerade europ\u00e4ischer Solidarit\u00e4t gegangen ist, welche im Rahmen der Fl\u00fcchtlingskrise in erheblichem Ma\u00dfe auf der Strecke geblieben ist. Weniger die Solidarit\u00e4t der USA oder der T\u00fcrkei sind gefragt, sondern die aller EU-Mitglieder, obwohl selbst Art. 42 Abs. 7 EUV wegen seines UAbs. 1 S. 2 (\u201eirische Klausel\u201c) diese Gesamt-EU-Solidarit\u00e4t, zumindest im Hinblick auf milit\u00e4rische Hilfeleistung, nicht erzwingen kann. Im Rat der Verteidigungsminister haben jedoch s\u00e4mtliche EU-Staaten ihre Unterst\u00fctzung bekundet. Das ist ein beeindruckendes Zeichen, auch wenn damit der Geist aus der Flasche gelassen worden ist: In F\u00e4llen vergleichbar den Anschl\u00e4gen von Paris, aber auch m\u00f6glicherweise jenen von Madrid 2004 und London 2005, wird zuk\u00fcnftig Art. 42 Abs. 7 EUV angewendet werden und Art. 222 AEUV somit praktisch m\u00f6glicherweise irrelevant bleiben. Spielraum f\u00fcr eine Anwendung dieser Vorschrift verbliebe dann wohl nur noch bei terroristischen Handlungen beschr\u00e4nkten Ausma\u00dfes, womit sich jedoch gerade die oben dargelegten Abgrenzungsschwierigkeiten in der Praxis manifestieren w\u00fcrden.<\/p>\n
Dies bringt uns abschlie\u00dfend zu den Verfahrensfragen im Hinblick auf die Anwendung der Beistandsklausel. Kurz gesagt: Es gibt keine. W\u00e4hrend Art. 222 AEUV das Ersuchen um Unterst\u00fctzung durch die politischen Organe des betroffenen Staates und eine Absprache der EU-Staaten im Rat vorsieht, schweigt Art. 42 Abs. 7 EUV. Es bedarf lediglich des Antrags durch den betroffenen Staat. Eine formelle Entscheidung oder Schlussfolgerungen des Rates sind gerade nicht notwendig.<\/p>\n
Fazit: An sich h\u00e4tte Frankreich im Rahmen des EU-Rechts die Solidarit\u00e4tsklausel des Art. 222 AEUV und die dort vorgesehenen Mechanismen bem\u00fchen m\u00fcssen, da sie im Hinblick auf Terroranschl\u00e4ge durch nichtstaatliche Akteure gegen\u00fcber der Beistandsklausel des Art. 42 Abs. 7 EUV die speziellere Norm ist. Sofern man auf Basis zweier UN-Sicherheitsrats-Resolutionen in solchen Anschl\u00e4gen bewaffnete Angriffe sieht, ist EU-rechtlich ein R\u00fcckgriff auf die Beistandsklausel vertretbar. Um kollektive auch milit\u00e4rische Ma\u00dfnahmen im Ausland, z.B. in Mali oder Syrien, vorzunehmen, bedarf es der Beistandsklausel jedoch zwingend, da Art. 222 AEUV nur Unterst\u00fctzungsleistungen im Hoheitsgebiet des betroffenen Mitgliedstaats erm\u00f6glicht. Aufgrund der Konsentierung der Anwendung der Beistandsklausel durch alle Mitgliedstaaten wird sich der Anwendungsbereich von Art. 222 AEUV wohl nur auf Terrorakte geringf\u00fcgigen Ausma\u00dfes verengen, was erhebliche praktische Abgrenzungsschwierigkeiten mit sich f\u00fchren wird. Alternativ h\u00e4tte Frankreich auch die B\u00fcndnisverpflichtungen aus Art. 5 des NATO-Vertrages anfordern k\u00f6nnen.<\/p>\n
Am 17.11.15 \u00e4u\u00dferte sich Sebastian Zeitzmann im Aktuellen Bericht des SR Fernsehen zu der offiziellen Bitte Frankreichs auf Beistand der EU:<\/p>\n