Ein Vortrag von Univ.-Prof. Dr. Thomas Giegerich, LL.M. auf der vom Collegium Europaeum Universitatis Saraviensis (CEUS) veranstalteten 2. Saarbr\u00fccker Europa-Konferenz \u201cFl\u00fcchtlingskrise, Migrationskrise, Europakrise?\u201c<\/p>\n
I. Einleitung: Fl\u00fcchtlingsschutz im Mehrebenensystem<\/strong><\/p>\n Ende 2017 waren 68,5 Mio. Menschen auf der Flucht, von denen nur (oder immerhin) etwa 1,2 Mio. in der EU ankamen.[1]<\/a> Diese Zahlen geben Anlass, nach den v\u00f6lker- und europarechtlichen Regeln f\u00fcr die Aufnahme und Behandlung von Fl\u00fcchtlingen und ihre Abgrenzung von sonstigen Migranten ohne Aufnahmerecht zu fragen. Ich will Ihnen dazu einen \u00dcberblick in f\u00fcnf Abschnitten geben: Von der Weltebene der UNO gelange ich \u00fcber den Europarat zur Europ\u00e4ischen Union, skizziere einige Beispielsf\u00e4lle aus der Rechtsprechung des Europ\u00e4ischen Gerichtshofs f\u00fcr Menschenrechte und des Gerichtshofs der EU und ziehe dann ein kurzes Fazit.<\/p>\n Das internationale System zum Schutz von Fl\u00fcchtlingen in Europa erstreckt sich auf drei miteinander verschr\u00e4nkte Ebenen: Die Weltebene der Vereinten Nationen; die regionale Ebene, die sich in Europa in den kontinentumspannenden Europarat mit 47 Mitgliedstaaten und die Europ\u00e4ische Union mit 28 Mitgliedstaaten aufteilt.<\/p>\n Auf globaler Ebene bezieht das Schutzregime zwar die allermeisten Staaten ein, aber seine Regelungsintensit\u00e4t und Implementierungseffektivit\u00e4t bleibt relativ gering. In der europ\u00e4ischen Weltregion bietet die Europ\u00e4ische Menschenrechtskonvention (EMRK) auf Europaratsebene einen st\u00e4rkeren, aber immer noch begrenzten Schutz mit recht hoher Implementierungseffektivit\u00e4t, w\u00e4hrend die supranationale EU-Ebene ein stark ausdifferenziertes und implementiertes Rechtsregime etabliert hat. In diesem Mehrebenensystem gilt der Grundsatz der nach unten zunehmenden Schutzintensit\u00e4t: Die h\u00f6here Ebene gibt verbindliche Mindeststandards vor, die von den nachgeordneten Ebenen nicht unterschritten, wohl aber \u00fcberschritten werden d\u00fcrfen.<\/p>\n II. Universelles V\u00f6lkerrecht: Die Weltebene der Vereinten Nationen<\/strong><\/p>\n 1. Klassisches V\u00f6lkerrecht: Freies Abweisungsermessen<\/strong><\/p>\n Nach den traditionellen allgemeinen Regeln des V\u00f6lkerrechts ist ein Staat nur zur Aufnahme seiner eigenen Staatsangeh\u00f6rigen in seinem Gebiet verpflichtet. Ob er fremde Staatsangeh\u00f6rige oder Staatenlose aufnimmt, steht hingegen in seinem souver\u00e4nen Ermessen, selbst wenn es sich um Verfolgte handelt. Die allermeisten Staaten haben ihr Abweisungsermessen jedoch durch v\u00f6lkerrechtliche Vertr\u00e4ge zunehmend eingeschr\u00e4nkt.<\/p>\n 2. Die Genfer Fl\u00fcchtlingskonvention von 1951 und ihr Protokoll von 1967<\/strong><\/p>\n Den zentralen universell-v\u00f6lkerrechtlichen Vertrag zum Fl\u00fcchtlingsschutz bildet die Genfer Fl\u00fcchtlingskonvention von 1951,[2]<\/a> erg\u00e4nzt durch das Protokoll von 1967[3]<\/a> mit \u00fcber 140 Vertragsparteien. Die GFK enth\u00e4lt eine Fl\u00fcchtlingsdefinition, spricht ein Refoulement-Verbot aus und gew\u00e4hrleistet aufgenommenen Fl\u00fcchtlingen bestimmte Rechte.<\/p>\n a) Fl\u00fcchtlingsdefinition<\/strong><\/p>\n Fl\u00fcchtling iSd GFK ist jede Person, die sich aus der begr\u00fcndeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalit\u00e4t, Zugeh\u00f6rigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen \u00dcberzeugung au\u00dferhalb des Landes befindet, dessen Staatsangeh\u00f6rigkeit sie besitzt, und den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Bef\u00fcrchtungen nicht in Anspruch nehmen will.[4]<\/a> Diese Definition kombiniert ein subjektives Element (Furcht) mit einem objektiven (Begr\u00fcndetheit dieser Furcht): Gefragt wird, ob die Umst\u00e4nde im Herkunftsland bei einem vern\u00fcnftig denkenden und besonnenen Mensch in der Lage des Asylsuchenden Furcht vor Verfolgung hervorrufen w\u00fcrden. Die Verfolgung muss hinreichend, aber nicht unbedingt \u00fcberwiegend wahrscheinlich sein.<\/p>\n Gegenstand der Furcht muss eine Verfolgung sein, die drei Elemente hat: Eine Verfolgungshandlung eines geeigneten Verfolgungsakteurs aus einem verbotenen Verfolgungsgrund. Als Verfolgungshandlung qualifiziert werden kann die Bedrohung des Lebens, der Freiheit oder das Drohen einer sonstigen schweren Menschenrechtsverletzung. Geeignete Verfolgungsakteure sind alle staatlichen Stellen, nichtstaatliche Akteure dann, wenn sie entweder mit Billigung staatlicher Beh\u00f6rden agieren oder diese unf\u00e4hig oder unwillig sind, ausreichenden Schutz zu gew\u00e4hren. Verbotene Verfolgungsgr\u00fcnde sind die wirkliche oder vom Verfolgungsakteur auch nur angenommene Rasse, Religion, Nationalit\u00e4t, Zugeh\u00f6rigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder politische \u00dcberzeugung des Asylsuchenden. Hinzukommen muss die anderweitige Schutzlosigkeit des Asylsuchenden, insbesondere das Fehlen inl\u00e4ndischer Fluchtalternativen im Herkunftsland.<\/p>\n b) Refoulement-Verbot als Kernverpflichtung<\/strong><\/p>\n Die Kernverpflichtung der Vertragsparteien der GFK und ihres Protokolls bildet das in Art. 33 GFK formulierte Refoulement-Verbot. Danach darf keiner der vertragschlie\u00dfenden Staaten einen Fl\u00fcchtling auf irgendeine Weise \u00fcber die Grenze von Gebieten ausweisen oder zur\u00fcckweisen, in denen sein Leben oder seine Freiheit wegen seiner Rasse, Religion, Staatsangeh\u00f6rigkeit, seiner Zugeh\u00f6rigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen \u00dcberzeugung bedroht sein w\u00fcrde.<\/p>\n Das Refoulement-Verbot hat einen recht begrenzten Inhalt. Es sch\u00fctzt nur diejenigen Personen, die sich schon im Gebiet des Aufnahmestaates befinden oder direkt an seiner Au\u00dfengrenze angekommen sind. In Botschaften oder Konsulaten im Ausland k\u00f6nnen Antr\u00e4ge auf Schutzgew\u00e4hrung nicht wirksam gestellt werden \u2013 deshalb ertrinken so viele Menschen im Mittelmeer. \u00dcbt ein Staat au\u00dferhalb seines Territoriums, etwa auf Hoher See mittels eines Kriegsschiffs, Hoheitsgewalt \u00fcber einen Fl\u00fcchtling aus, so soll nach einer allerdings umstrittenen Auffassung Art. 33 GFK auch extraterritorial anwendbar sein.<\/p>\n Materiell verpflichtet das Verbot die Staaten zur Durchf\u00fchrung eines fairen Verfahrens, in dem gepr\u00fcft wird, ob eine Schutz suchende Person die Voraussetzungen des Refoulement-Verbots erf\u00fcllt. Einen Bleibe- oder Aufnahmeanspruch f\u00fcr einen begrenzten Zeitraum begr\u00fcndet das Verbot nur, wenn die Verfolgungsgefahr anderweitig nicht gebannt werden kann, weil es keinen aufnahmewilligen sicheren Drittstaat gibt, so dass die Zur\u00fcckweisung durch den Aufnahmestaat die betr. Person unweigerlich der Gewalt des Verfolgerstaates \u00fcberantworten w\u00fcrde. Das Bleiberecht besteht dann solange, wie die Verfolgungsgefahr andauert. Einen Anspruch auf Asyl im Sinne eines Rechts auf Daueraufenthalt, Erwerbst\u00e4tigkeit und soziale Sicherung gew\u00e4hrleistet Art. 33 GFK keinesfalls. Dieses l\u00fcckenhafte Refoulement-Verbot sch\u00fctzt au\u00dferdem Fl\u00fcchtlinge nicht, die eine Gefahr f\u00fcr die Sicherheit des Aufnahmestaates oder seiner Bev\u00f6lkerung darstellen.<\/p>\n 3. Komplement\u00e4rer Schutz durch universelle Menschenrechtsvertr\u00e4ge<\/strong><\/p>\n Die GFK und ihr Protokoll enthalten nur Mindestgarantien. Universelle Menschenrechtsvertr\u00e4ge bieten Fl\u00fcchtlingen weitergehenden komplement\u00e4ren und teilweise absoluten Schutz. Auf diese Weise werden verbleibende Schutzl\u00fccken geschlossen, z.B. wenn zwar keine Verfolgung, aber Folter oder Todesstrafe droht.[5]<\/a><\/p>\n 4. Defizit\u00e4re Durchsetzungsm\u00f6glichkeiten<\/strong><\/p>\n Die M\u00f6glichkeiten zur Durchsetzung des Welt-Fl\u00fcchtlingsrechts sind begrenzt. Die GFK-Verpflichtungen selbst k\u00f6nnen nur politisch durch den UNHCR eingefordert werden. Die Menschenrechtsvertr\u00e4ge sehen teilweise Individualbeschwerdeverfahren vor, denen sich die Vertragsstaaten aber gesondert unterworfen haben m\u00fcssen. Selbst dann f\u00fchren Individualbeschwerden bestenfalls zu rechtlich unverbindlichen Stellungnahmen gerichts\u00e4hnlicher Vertragsgremien, der beschwerdegegnerische Staat habe Menschenrechte des Beschwerdef\u00fchrers verletzt.<\/p>\n 5. J\u00fcngste Ma\u00dfnahmen der UNO: New Yorker Erkl\u00e4rung 2016 und Pakte f\u00fcr Migration und f\u00fcr Fl\u00fcchtlinge 2018<\/strong><\/p>\n 2016 hat die UN-Generalversammlung die nur politisch bindende New Yorker Erkl\u00e4rung f\u00fcr Fl\u00fcchtlinge und Migranten verabschiedet, die zur Bew\u00e4ltigung gro\u00dfer Fl\u00fcchtlings- und Migrantenstr\u00f6me beitragen soll.[6]<\/a> Auf deren Grundlage ist der Entwurf eines Globalen Paktes f\u00fcr sichere, geordnete und regul\u00e4re Migration ausgearbeitet worden.[7]<\/a> Gleichzeitig wurde unabh\u00e4ngig davon der Entwurf eines Globalen Paktes f\u00fcr Fl\u00fcchtlinge erarbeitet.[8]<\/a> Beide Pakte sollen sich erg\u00e4nzen. Selbst wenn diese Entw\u00fcrfe von den Staaten angenommen werden sollten, w\u00e4ren sie nur politisch verbindlich. H\u00e4ufig geben sie allerdings bereits bestehende v\u00f6lkerrechtliche Verpflichtungen deklaratorisch wieder.<\/p>\n III.\u00a0 Die regionaleurop\u00e4ische Ebene des Europarats: Fl\u00fcchtlingsschutz durch die Europ\u00e4ische Menschenrechtskonvention und ihre Protokolle<\/strong><\/p>\n 1. Implizite Refoulement-Verbote<\/strong><\/p>\n Es gibt kein regionaleurop\u00e4isches Pendant zur GFK. Fl\u00fcchtlinge genie\u00dfen in Europa jedoch den Schutz der Europ\u00e4ischen Menschenrechtskonvention (EMRK) und ihrer erg\u00e4nzenden Protokolle.[9]<\/a> Der Europ\u00e4ische Gerichtshof f\u00fcr Menschenrechte (EGMR) hat deren Schutzpotential auch f\u00fcr Fl\u00fcchtlinge deutlich gemacht.<\/p>\n Nach dessen Rechtsprechung gew\u00e4hren die Konvention und ihre Protokolle Ausl\u00e4ndern zwar kein Recht auf Einreise und Aufenthalt. Doch k\u00f6nnen Einreiseverweigerungen und Ausweisungen im Einzelfall unabh\u00e4ngig davon verboten sein, ob die betr. Person die Fl\u00fcchtlingsdefinition erf\u00fcllt. Auch Fl\u00fcchtlinge profitieren jedoch von diesem Schutz: Zu ihren Gunsten enthalten etliche Konventionsartikel implizite und teilweise absolute Refoulement-Verbote, welche die entsprechenden Verbote des universellen V\u00f6lkerrechts erg\u00e4nzen und verst\u00e4rken. Das gilt f\u00fcr das Recht auf Leben (Art. 2 EMRK) sowie das Verbot der Folter und der Sklaverei (Art. 3, 4 EMRK), das Recht auf ein faires Gerichtsverfahren (Art. 6 Abs. 1 EMRK) und den Schutz des Familienlebens (Art. 8 EMRK).<\/p>\n 2. Sonstige Konventionsrechte mit besonderer Relevanz f\u00fcr Fl\u00fcchtlinge<\/strong><\/p>\n Weitere Konventionsartikel verst\u00e4rken die Rechte von Fl\u00fcchtlingen. Art. 5 EMRK sch\u00fctzt sie vor Freiheitsentziehungen, Art. 13 EMRK verb\u00fcrgt ihnen ein Recht auf effektive Rechtsbehelfe gegen aufenthaltsbeendende Ma\u00dfnahmen.<\/p>\n Schlie\u00dflich gew\u00e4hrleistet Art. 4 des Protokolls Nr. 4 Asylbewerbern ein Recht auf Einzelfallpr\u00fcfung und -entscheidung \u00fcber ihre Zur\u00fcckweisung oder Ausweisung nach Ma\u00dfgabe ihrer jeweiligen besonderen pers\u00f6nlichen Umst\u00e4nde. Die Bestimmung verbietet Kollektivausweisungen ausl\u00e4ndischer Personen.<\/p>\n 3. Durchsetzungsverfahren vor dem Europ\u00e4ischen Gerichtshof f\u00fcr Menschenrechte<\/strong><\/p>\n Der Schutz von Fl\u00fcchtlingen nach der EMRK und ihren Protokollen geht nicht nur inhaltlich weiter als derjenige nach den universellen Vertr\u00e4gen, sondern ist auch besser durchsetzbar. Denn Opfer von Konventionsrechtsverletzungen k\u00f6nnen nach Ersch\u00f6pfung der nationalen Rechtsbehelfe eine Individualbeschwerde beim Europ\u00e4ischen Gerichtshof f\u00fcr Menschenrechte (EGMR) in Stra\u00dfburg einlegen.[10]<\/a> Dieser entscheidet dann verbindlich, ob der Staat Konventionsrechte verletzt hat und kann ihn zu einer Entsch\u00e4digungsleistung verurteilen.[11]<\/a> Der Gerichtshof kann auch verbindliche einstweilige Anordnungen z.B. gegen drohende Abschiebungen erlassen.[12]<\/a><\/p>\n IV. Die EU-Ebene: \u00dcbernahme, Erweiterung und Pr\u00e4zisierung der GFK- und EMRK-Standards durch das supranationale Unionsrecht<\/strong><\/p>\n Das EU-Recht \u00fcbernimmt, erweitert und pr\u00e4zisiert die GFK- und EMRK-Standards.<\/p>\n 1. Prim\u00e4res und sekund\u00e4res Unionsrecht: Unmittelbare Anwendbarkeit und Vorrang<\/strong><\/p>\n Das Prim\u00e4rrecht auf der Verfassungsebene und das nachgeordnete Sekund\u00e4rrecht auf der Gesetzesebene der EU sind supranational, nicht blo\u00df international wie das V\u00f6lkerrecht. Dies bedeutet, dass die nationalen Beh\u00f6rden und Gerichte ihre Bestimmungen in weitem Umfang unmittelbar anwenden und ihnen Anwendungsvorrang vor entgegenstehendem nationalem Recht einr\u00e4umen m\u00fcssen.<\/p>\n Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, die erforderlichen Rechtsbehelfe zu schaffen, damit ein wirksamer Rechtsschutz in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen gew\u00e4hrleistet ist.[13]<\/a> Asylbewerber m\u00fcssen daher die M\u00f6glichkeit haben, die ihnen durch EU-Recht gew\u00e4hrten Rechte vor den mitgliedstaatlichen Gerichten einzuklagen. Die nationalen Gerichte k\u00f6nnen oder m\u00fcssen sogar dem Gerichtshof der EU (EuGH) in Luxemburg unionsrechtliche Fragen zur Vorabentscheidung vorlegen. Au\u00dferdem wacht die Europ\u00e4ische Kommission dar\u00fcber, dass die Mitgliedstaaten ihre unionsrechtlichen Verpflichtungen in Bezug auf Fl\u00fcchtlinge erf\u00fcllen, und kann diese ggf. vor dem EuGH wegen Vertragsverletzung verklagen.<\/p>\n 2. Schutzstandards im Prim\u00e4rrecht<\/strong><\/p>\n Prim\u00e4rrechtliche Standards zur Behandlung von Fl\u00fcchtlingen finden sich zun\u00e4chst in Art. 18 der Grundrechtecharta der EU (GRC), der das Recht auf Asyl durch Verweisung auf die GFK und ihr Protokoll sowie den EUV und den AEUV garantiert. Art. 19 Abs. 1 GRC verbietet im Einklang mit Art. 4 des Protokolls Nr. 4 zur EMRK Kollektivausweisungen. Art. 19 Abs. 2 GRC untersagt im Einklang mit der EGMR-Rechtsprechung die Abschiebung oder Ausweisung in einen Staat, in dem das ernsthafte Risiko der Todesstrafe, der Folter oder einer anderen unmenschlichen oder erniedrigenden Strafe oder Behandlung besteht.<\/p>\n Die einschl\u00e4gigen Regelungen zu Grenzkontrollen, Asyl und Einwanderung finden sich in Art. 77 \u2013 80 AEUV im Vertragstitel \u00fcber den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts.<\/p>\n Nach Art. 78 Abs. 1 Satz 1 AEUV entwickelt die Union eine gemeinsame Politik im Bereich Asyl, subsidi\u00e4rer Schutz und vor\u00fcbergehender Schutz, mit der jedem Drittstaatsangeh\u00f6rigen, der internationalen Schutz ben\u00f6tigt, ein angemessener Status angeboten und die Einhaltung des Refoulement-Verbots gew\u00e4hrleistet werden soll. Der nachfolgende Satz 2 nimmt die GFK und ihr Protokoll sowie die oben erw\u00e4hnten menschenrechtlichen Refoulement-Verbote ins Prim\u00e4rrecht auf.<\/p>\n Art. 78 Abs. 2 AEUV bestimmt, dass der Unionsgesetzgeber durch Sekund\u00e4rrechtsakte ein Gemeinsames Europ\u00e4isches Asylsystem f\u00fcr die irregul\u00e4re Migration von Schutzbed\u00fcrftigen einrichten kann. Wenn sich ein oder mehrere Mitgliedstaaten aufgrund eines pl\u00f6tzlichen Zustroms von Drittstaatsangeh\u00f6rigen in einer Notlage befinden, so kann der Rat nach Art. 78 Abs. 3 AEUV vorl\u00e4ufige Ma\u00dfnahmen zu ihren Gunsten erlassen.<\/p>\n Art. 79 AEUV sieht die Entwicklung einer gemeinsamen Einwanderungspolitik im Sinne der Steuerung einer regul\u00e4ren Migration vor. Allerdings verbleibt den Mitgliedstaaten nach Art. 79 Abs. 5 AEUV das Recht festzulegen, wie viele Drittstaatsangeh\u00f6rige aus Drittl\u00e4ndern in ihr Hoheitsgebiet einreisen d\u00fcrfen, um dort als Arbeitnehmer oder Selbstst\u00e4ndige Arbeit zu suchen. Dies schr\u00e4nkt die EU-Kompetenz in der Einwanderungspolitik stark ein. Art. 80 Satz 1 AEUV schlie\u00dflich verdient es, w\u00f6rtlich zitiert zu werden: \u201eF\u00fcr die unter dieses Kapitel fallende Politik der Union und ihre Umsetzung gilt der Grundsatz der Solidarit\u00e4t und der gerechten Aufteilung der Verantwortlichkeiten unter den Mitgliedstaaten, einschlie\u00dflich in finanzieller Hinsicht.\u201c<\/p>\n 3. Sekund\u00e4rrechtliche Schutzstandards und -verfahren<\/strong><\/p>\n a) Aktueller Stand des Gemeinsamen Europ\u00e4ischen Asylsystems (GEAS)<\/strong><\/p>\n Das GEAS besteht aus einer Reihe von Sekund\u00e4rrechtsakten entweder in Gestalt von Verordnungen (VO) oder Richtlinien (RL). W\u00e4hrend VO von den nationalen Beh\u00f6rden und Gerichten unmittelbar anzuwenden sind, m\u00fcssen RL in nationale Gesetze umgesetzt werden.[14]<\/a><\/p>\n Die Dublin III-VO legt die Kriterien zur Bestimmung des Mitgliedstaats fest, der f\u00fcr die Pr\u00fcfung eines Antrags auf internationalen Schutz zust\u00e4ndig ist.[15]<\/a> Dieser Antrag wird von einem einzigen Mitgliedstaat gepr\u00fcft, in der Regel dem Mitgliedstaat der legalen oder illegalen Ersteinreise. Die VO begr\u00fcndet in Art. 3 Abs. 1 einen Asylverfahrensanspruch, der einer sofortigen Zur\u00fcckweisung von Asylsuchenden an der Grenze ohne n\u00e4here Pr\u00fcfung der individuellen Fallumst\u00e4nde entgegensteht.<\/p>\n Um die effektive Anwendung der Dublin III-VO sicherzustellen, sieht die Eurodac-VO den EU-weiten Abgleich der Fingerabdr\u00fccke von Asylantragstellern vor.[16]<\/a> Der Zweck dieses Dublin-Systems einer eindeutigen Zust\u00e4ndigkeitsbestimmung besteht darin, dem \u201easylum shopping\u201c entgegenzuwirken, bei dem sich die Antragsteller den Mitgliedstaat aussuchen, in dem sie Asyl beantragen, und das Ph\u00e4nomen von \u201erefugees in orbit\u201c zu verhindern, f\u00fcr die kein Mitgliedstaat zust\u00e4ndig ist. Das Dublin-System beruht auf der Bedingung, dass die materiellen und prozeduralen Standards f\u00fcr die Beurteilung von Schutzantr\u00e4gen und die Behandlung der Antragsteller soweit vereinheitlicht sind, dass es nicht darauf ankommt, welcher Mitgliedstaat zust\u00e4ndig ist. Dies lenkt den Blick auf die Qualifikations-RL, die Asylverfahrens-RL und die Aufnahme-RL, die diese Harmonisierung vornehmen.<\/p>\n Die Qualifikations-RL legt einheitliche Normen f\u00fcr die Anerkennung als schutzbed\u00fcrftige Personen sowie f\u00fcr den Inhalt des zu gew\u00e4hrenden Schutzes fest.[17]<\/a><\/p>\n Die Asylverfahrens-RL f\u00fchrt einheitliche Verfahren f\u00fcr die Zu- und Aberkennung des internationalen Schutzes gem\u00e4\u00df der Qualifikations-RL ein.[18]<\/a><\/p>\n Die Aufnahme-RL schreibt einheitliche Normen f\u00fcr humane Aufnahmebedingungen zugunsten von Antragstellern in allen Mitgliedstaaten vor.[19]<\/a><\/p>\n Die Umsetzung und Anwendung dieser RL ist aber nicht in allen Mitgliedstaaten unionsrechtskonform.<\/p>\n Schauen wir uns die Qualifikations-RL etwas n\u00e4her an. Sie \u00fcbernimmt und pr\u00e4zisiert die Fl\u00fcchtlingsdefinition der GFK sowie deren Ausnahmen.[20]<\/a> Sodann erg\u00e4nzt sie den Schutzstatus f\u00fcr solche \u201eechten\u201c Fl\u00fcchtlinge um einen subsidi\u00e4ren Schutzstatus f\u00fcr aus anderen Gr\u00fcnden schutzbed\u00fcrftige Personen.[21]<\/a> Beide Schutzstatus werden unter dem Oberbegriff \u201einternationaler Schutz\u201c zusammengefasst, und die Rechtsstellung der beg\u00fcnstigten Personengruppen wird einander angeglichen.<\/p>\n Damit wandelt die Qualifikations-RL die Refoulement-Verbote der EMRK f\u00fcr Nicht-Fl\u00fcchtlinge in einen positiven subsidi\u00e4ren Schutzstatus um. Unter \u201ePerson mit Anspruch auf subsidi\u00e4ren Schutz\u201c versteht die RL einen Drittstaatsangeh\u00f6rigen oder Staatenlosen, der zwar die Voraussetzungen f\u00fcr die Anerkennung als Fl\u00fcchtling nicht erf\u00fcllt, aber stichhaltige Gr\u00fcnde f\u00fcr die Annahme vorgebracht hat, dass er bei einer R\u00fcckkehr in sein Herkunftsland tats\u00e4chlich Gefahr liefe, einen ernsthaften Schaden zu erleiden. Als ernsthaften Schaden stuft die RL ein: Todesstrafe, Folter, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Bestrafung oder eine ernsthafte individuelle Bedrohung des Lebens oder der Unversehrtheit einer Zivilperson infolge willk\u00fcrlicher Gewalt im Rahmen eines internationalen oder innerstaatlichen bewaffneten Konflikts. Ich erw\u00e4hne nur kurz, dass der subsidi\u00e4re Schutz z.B. f\u00fcr Kriegsverbrecher ausgeschlossen ist. Aber selbst zugunsten von Kriegsverbrechern m\u00fcssen die Mitgliedstaaten die zumeist absoluten Refoulement-Verbote der EMRK beachten.<\/p>\n b) Reformvorschl\u00e4ge<\/strong><\/p>\n Das GEAS hat sich sp\u00e4testens in der Fl\u00fcchtlingskrise von 2015 als reformbed\u00fcrftig erwiesen. Insbesondere die Dublin III-VO mit ihrer Auffangzust\u00e4ndigkeit des Einreisemitgliedstaats hat zu einer \u00dcberlastung der Balkan- und der Mittelmeeranrainerstaaten gef\u00fchrt, die mit dem Prinzip der Solidarit\u00e4t zwischen den Mitgliedstaaten kaum vereinbar ist. Deshalb hat die Europ\u00e4ische Kommission eine umfassende Reform des GEAS in Angriff genommen und schon 2016 eine Reihe von Reformvorschl\u00e4gen unterbreitet. So soll in eine neue Dublin IV-VO ein Fairness-Mechanismus zur gerechteren Verteilung der Fl\u00fcchtlinge aufgenommen werden.[22]<\/a> Au\u00dferdem sind Ma\u00dfnahmen zur Verhinderung der Sekund\u00e4rmigration von einem Mitgliedstaat in einen anderen vorgesehen. Diese Vorschl\u00e4ge werden seither zwischen Kommission, Rat und Europ\u00e4ischem Parlament verhandelt \u2013 mit ungewissem Ausgang, weil einige Mitgliedstaaten kompromissunwillig sind.<\/p>\n V. Beispielsf\u00e4lle aus der Rechtsprechung des EuGH und des EGMR<\/strong><\/p>\n Der EGMR beurteilte 2011 die Lage von Asylbewerbern in Griechenland: Belgien hatte einen afghanischen Asylbewerber gem. Dublin III-VO dorthin zur\u00fcckgesandt. Die Lebensbedingungen f\u00fcr Asylbewerber in Griechenland, ob in Haft oder in Freiheit, waren unmenschlich, das Asylverfahren ineffektiv. Damit verletzte auch Belgien die EMRK, weil es den Afghanen den unmenschlichen Lebensbedingungen und dem ineffektiven Asylverfahren in Griechenland ausgesetzt und ihm gegen die R\u00fccksendung dorthin keinen effektiven Rechtsbehelf gew\u00e4hrt hatte.[23]<\/a><\/p>\n Im selben Jahr musste sich auch der EuGH mit der Lage von Asylbewerbern in Griechenland befassen. Er entschied: Ein MS darf einen Asylbewerber nicht an den nach der Dublin III-VO zust\u00e4ndigen MS \u00fcberstellen, wenn ihm nicht unbekannt sein kann, dass die systemischen M\u00e4ngel des Asylverfahrens und der Aufnahmebedingungen f\u00fcr Asylbewerber in diesem Mitgliedstaat die ernsthafte Gefahr einer unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung begr\u00fcndet. Der Aufenthalts-MS muss dann pr\u00fcfen, ob ein anderer MS zust\u00e4ndig sein k\u00f6nnte. Droht das Asylverfahren dadurch unangemessen lang zu werden, so muss er den Asylantrag selbst pr\u00fcfen.[24]<\/a><\/p>\n 2012 kam ein Fall zu Push-Back-Operationen im Mittelmeer vor den EGMR: Das Abfangen auf Hoher See und der R\u00fccktransport somalischer und eritreischer Boots-Fl\u00fcchtlinge durch die italienische Marine nach Libyen aufgrund eines bilateralen Abkommens verletzte Art. 3 EMRK (wegen der Gefahr unmenschlicher Behandlung in Libyen und willk\u00fcrlicher Weiterschiebung in Herkunftsl\u00e4nder, wo solche Behandlung drohte) und das Verbot der Kollektivausweisung von Ausl\u00e4ndern in Art. 4 ZP 4 (da keinerlei Beurteilung der individuellen Lage der Betroffenen stattgefunden hatte).[25]<\/a><\/p>\n Mehrfach hat sich der EuGH mit der Fl\u00fcchtlingseigenschaft von Homosexuellen befasst. Wenn Homosexuelle in einem Drittstaat spezifisch kriminalisiert werden, bilden sie eine abgegrenzte soziale Gruppe i.S. des Fl\u00fcchtlingsbegriffs. W\u00e4hrend das blo\u00dfe Bestehen von Strafvorschriften gegen homosexuelle Handlungen nicht schon als Verfolgung qualifiziert werden kann, ist die tats\u00e4chliche Verh\u00e4ngung von Freiheitsstrafen eine Verfolgungshandlung und begr\u00fcndet f\u00fcr Homosexuelle generell eine Verfolgungsgefahr. Asylbewerbern ist es nicht zumutbar, Verfolgung in ihrem Herkunftsland dadurch zu vermeiden, dass sie ihre identit\u00e4tspr\u00e4gende Homosexualit\u00e4t geheim halten oder gr\u00f6\u00dfere Zur\u00fcckhaltung \u00fcben als Heterosexuelle. Um die Glaubw\u00fcrdigkeit der Behauptung zu beurteilen, ein Schutzsuchender sei homosexuell, d\u00fcrfen keine Nachforschungen vorgenommen werden, die mit der Achtung der Privatsph\u00e4re oder gar der Menschenw\u00fcrde des Antragstellers unvereinbar sind.[26]<\/a><\/p>\n Als eine syrische Familie aus Aleppo bei der belgischen Botschaft in Beirut Antr\u00e4ge auf Einreisevisa aus humanit\u00e4ren Gr\u00fcnden stellte, um in Belgien Asyl beantragen zu k\u00f6nnen, wurden diese abgelehnt. Das belgische Gericht ersuchte den EuGH um eine Vorabentscheidung. Insbesondere erbat es eine Antwort auf die Frage, ob sich aus dem Refoulement-Verbot, dem Verbot der unmenschlichen Behandlung sowie dem Asylrecht eine Verpflichtung zur Visaerteilung ergeben k\u00f6nne. Bejahendenfalls h\u00e4tten unz\u00e4hlige Menschen \u00fcberall auf der Welt Einreisevisa in einen EU-Mitgliedstaat beantragen k\u00f6nnen, um dort ein Asylverfahren durchzuf\u00fchren. Der Generalanwalt hatte dem EuGH vorgeschlagen, die Frage zu bejahen,[27]<\/a> doch der EuGH ist ihr 2017 ausgewichen. Er entschied: Der EU-Visakodex regele nur die Erteilung von Visa f\u00fcr die Durchreise durch und den kurzfristigen Aufenthalt in einem EU-Mitgliedstaat. Da es den syrischen Antragstellern letztlich um einen l\u00e4ngerfristigen Aufenthalt in Belgien gehe, gelte f\u00fcr ihren Antrag nicht der Visakodex, sondern beim gegenw\u00e4rtigen Stand des Unionsrechts allein das nationale Recht. Auch die GRC der EU sei dementsprechend nicht anwendbar.[28]<\/a> Damit ist es allein Sache jedes Mitgliedstaats zu entscheiden, ob er in solchen F\u00e4llen ein Einreisevisum erteilen will oder nicht.<\/p>\n Erst vor wenigen Monaten hat der EuGH schlie\u00dflich Folgendes klargestellt: Eine Person, die als Minderj\u00e4hrige in einen Mitgliedstaat eingereist ist und dort noch vor ihrem 18. Geburtstag einen sp\u00e4ter erfolgreichen Asylantrag gestellt hat, kann aus der RL betr. das Recht auf Familienzusammenf\u00fchrung auch dann einen Anspruch auf Einreise und Aufenthalt ihrer Eltern ableiten, wenn sie w\u00e4hrend des laufenden Asylverfahrens vollj\u00e4hrig geworden ist.[29]<\/a> Dies st\u00e4rkt die Rechte, die sich aus der Kinderrechtekonvention der UNO ergeben. Die deutsche Praxis entspricht dem bisher nicht.<\/p>\n VI. Fazit: Flucht- und Migrationsbewegungen als Kernherausforderungen des 21. Jahrhunderts<\/strong><\/p>\n Das Fl\u00fcchtlingsproblem bildet nur einen Aspekt des wesentlich umfassenderen Migrationsproblems. Der weltweite Migrationsdruck beruht darauf, dass Freiheit und Wohlstand, Frieden und Sicherheit, Umweltbedingungen und Lebenschancen global \u00e4u\u00dferst ungleich verteilt sind und zugleich die menschliche Mobilit\u00e4t ungeahnte Ausma\u00dfe erreicht hat. In der oben erw\u00e4hnten New Yorker Erkl\u00e4rung hei\u00dft es dazu treffend: \u201eGro\u00dfe Fl\u00fcchtlings- und Migrantenstr\u00f6me \u2026 [sind] globale Ph\u00e4nomene, die globale Herangehensweisen und globale L\u00f6sungen erfordern. Kein Staat kann derartige Str\u00f6me im Alleingang bew\u00e4ltigen.\u201c Ein erster Schritt zu globalen Herangehensweisen und L\u00f6sungen best\u00fcnde darin, dass die Kontinente gemeinsame Ans\u00e4tze entwickeln, vorrangig das am besten integrierte Europa. Gerade die EU sieht sich jedoch durch die Fl\u00fcchtlings- und Migrationsproblematik selbst vor eine Zerrei\u00dfprobe gestellt.<\/p>\n Das globale, regionale und nationale Recht bietet keine Zauberformel zur nachhaltigen L\u00f6sung aller mit Flucht und Migration verbundenen Probleme. Es kann nur einen Beitrag leisten zu ihrer geordneten, menschenrechtskonformen sowie gewalt- und willk\u00fcrfreien Bew\u00e4ltigung, der von politischen, wirtschaftlichen und finanziellen Ma\u00dfnahmen flankiert sein muss. Bisher werden solche Ma\u00dfnahmen noch zu stark zur kurzfristigen Bek\u00e4mpfung einzelner Symptome eingesetzt. Es fehlt an einem die irregul\u00e4re und regul\u00e4re Migration umfassenden sowie rechtliche und sonstige Instrumente verbindenden langfristigen Ansatz, der die Herkunfts-, Transit- und Ziell\u00e4nder einbezieht und auf eine solidarische und nachhaltige L\u00f6sung abzielt. Es wird Zeit, sich dieser Herausforderung zu stellen.<\/p>\n [1]<\/a> Zahlen abrufbar unter http:\/\/www.unhcr.org\/dach\/de\/services\/statistiken, die Zahlen f\u00fcr die EU (f\u00fcr 2016) unter http:\/\/ec.europa.eu\/eurostat\/statistics-explained\/index.php\/Asylum_statistics\/de (8.11.2018).<\/p>\n [2]<\/a> BGBl. 1953 II S. 560. Abrufbar unter http:\/\/www.unhcr.org\/dach\/wp-content\/uploads\/sites\/27\/2017\/03\/GFK_Pocket_2015_RZ_final_ansicht.pdf (8.11.2018).<\/p>\n [3]<\/a> BGBl. 1969 II S. 1294. Zur Abrufbarkeit vgl. Fn. 2.<\/p>\n [4]<\/a> Art. 1 A GFK i.V.m. Art. I Protokoll.<\/p>\n [5]<\/a> Art. 3 des UN-\u00dcbereinkommens gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe vom 10.12.1984 (BGBl. 1990 II S. 246); Art. 6 und 7 des Internationalen Paktes \u00fcber b\u00fcrgerliche und politische Rechte vom 19.12.1966 (BGBl. 1973 II S. 1534).<\/p>\n [6]<\/a> UN Doc. A\/RES\/71\/1, abrufbar unter http:\/\/www.un.org\/depts\/german\/gv-71\/band1\/ar71001.pdf (8.11.2018).<\/p>\n [7]<\/a> Abrufbar unter http\/\/:www.un.org\/depts\/german\/migration\/A.CONF.231.3.pdf (8.11.2018).<\/p>\n [8]<\/a> Abrufbar unter http:\/\/www.unhcr.org\/5b3295167 (8.11.2018).<\/p>\n [9]<\/a> Abrufbar unter https:\/\/www.menschenrechtskonvention.eu\/text\/ (8.11.2018).<\/p>\n [10]<\/a> Art. 34, 35 EMRK.<\/p>\n [11]<\/a> Art. 46 i.V.m. Art. 41 EMRK.<\/p>\n [12]<\/a> Art. 39 der Verfahrensordnung des EGMR.<\/p>\n [13]<\/a> Art. 19 Abs. 1 UA 2 EUV; Art. 47 Abs. 1 GRC.<\/p>\n [14]<\/a> Art. 288 Abs. 2, 3 AEUV.<\/p>\n [15]<\/a> VO (EU) Nr. 604\/2013 vom 26.6.2013, ABl. Nr. L 180\/31.<\/p>\n [16]<\/a> VO (EU) Nr. 603\/2013 vom 26.6.2013, ABl. Nr. L 180\/1.<\/p>\n [17]<\/a> RL 2011\/95\/EU vom 13.12.2011, ABl. Nr. L 337\/9, berichtigt in ABl. 2017 Nr. L 167\/58.<\/p>\n [18]<\/a> RL 2013\/32\/EU vom 26.6.2013, ABl. Nr. L 180\/60.<\/p>\n [19]<\/a> RL 2013\/33\/EU vom 26.6.2013, ABl. Nr. L 180\/96.<\/p>\n [20]<\/a> Art. 13 i.V.m. Art. 4 \u2013 12.<\/p>\n [21]<\/a> Art. 18 i.V.m. Art. 4 \u2013 8, Art. 15 ff.<\/p>\n [22]<\/a> COM(2016) 270 final vom 4.5.2016, abrufbar unter https:\/\/eur-lex.europa.eu\/legal-content\/DE\/TXT\/PDF\/?uri=CELEX:52016PC0270&from=EN (8.11.2018).<\/p>\n [23]<\/a> EGMR, Urt. v. 21.1.2011 \u2013 M.S.S. v. Belgium and Greece (No. 30696\/09).<\/p>\n [24]<\/a> EuGH, Urt. v. 21.12.2011, verb. Rs. C-411\/10 und C-493\/10, ECLI:EU:C:2011:865 \u2013 N.S. u.a.<\/p>\n [25]<\/a> EGMR, Urt. v. 23.2.2012 \u2013 Hirsi Jamaa v. Italy (Nr. 27765\/09), Abschn. 166 ff.<\/p>\n [26]<\/a> EuGH, Urt. v. 7.11.2013, verb. Rs. C-199\/12 bis C-201\/12, ECLI:EU:C:2013:720 \u2013 X., Y. und Z.; Urt. v. 2.12.2014, verb. Rs. C-148\/13 bis C-150\/13, ECLI:EU:C:2014:2406 \u2013 A. u.a.<\/p>\n [27]<\/a> Schlussantr\u00e4ge v. 7.2.2017, ECLI:EU:C:2017:93.<\/p>\n [28]<\/a> EuGH, Urt. v. 7.3.2017, Rs. C-638\/16 PPU, ECLI:EU:C:2017:173 \u2013 X. und Y.<\/p>\n [29]<\/a> EuGH, Urt. v. 12.4.2018, Rs. C-550\/16, ECLI:EU:C:2018:248 \u2013 A und S.<\/p>\n