Ein Beitrag von Univ. Prof. Dr. Thomas Giegerich, LL.M. (Univ. of Virginia)*<\/p>\n\n\n\n
Benedikt Riedl<\/em> will in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung Nr. 157 vom 10.7.2025 auf S. 6 \u201eDen Gordischen Knoten zerschlagen\u201c. Mit dieser (m\u00f6glicherweise auf die Redaktion zur\u00fcckgehenden) etwas martialisch klingenden Metapher gemeint ist nach dem friedvoller formulierten (und dem Duktus des Artikels besser entsprechenden) Untertitel die Einhegung des europ\u00e4ischen Ultra-vires-Konflikts, also des Streits um die Frage, wer definitiv \u00fcber die Grenzen der EU-Kompetenzen entscheidet \u2013 der EuGH oder nationale Gerichte. Eine solche Einhegung gelingt ihm aber nicht.<\/p>\n\n\n\n I. Ausgangsszenario: EU degeneriert zum Willk\u00fcrregime<\/strong><\/p>\n\n\n\n Der Autor beginnt mit dem folgenden fiktiven Szenario auf EU-Ebene: \u201eDeutschland und die anderen Mitgliedstaaten vereinbaren neue europ\u00e4ische Vertr\u00e4ge, die der EU zwar zus\u00e4tzliche Kompetenzen, jedoch \u2026 ausdr\u00fccklich keine Steuerhoheit einr\u00e4umen. \u2026 Ein Jahr sp\u00e4ter ger\u00e4t Europa in eine schwere Wirtschaftskrise. Die Kommission schl\u00e4gt eine zus\u00e4tzliche europ\u00e4ische Mehrwertsteuer von f\u00fcnf Prozent vor, die auf die nationale Umsatzsteuer aufgeschlagen wird, Europ\u00e4isches Parlament und Rat stimmen zu, der Gerichtshof der Europ\u00e4ischen Union (EuGH) best\u00e4tigt das Gesetz als zul\u00e4ssige Ma\u00dfnahme in einer au\u00dfergew\u00f6hnlichen Notlage.\u201c Riedl<\/em> traut den Unionsorganen unter Einschluss des EuGH also zu, sich nach dem Grundsatz \u201eNot kennt kein Gebot\u201c beliebig \u00fcber unbestreitbare rechtliche Grenzen hinwegzusetzen. Ein solches Willk\u00fcrsystem ist der Unionsebene fremd. Seit Jahrzehnten steht fest, dass die Europ\u00e4ische Gemeinschaft eine Rechtsgemeinschaft war[1]<\/sup><\/a> und die EU eine Union des Rechts ist.[2]<\/sup><\/a> Art. 2 EUV z\u00e4hlt die Rechtsstaatlichkeit zu den Grundwerten der EU,[3]<\/sup><\/a> und Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG macht deren Verpflichtung auf rechtsstaatliche Grunds\u00e4tze zur Bedingung der deutschen Mitwirkung. <\/p>\n\n\n\n II. Framing der europ\u00e4ischen Integration als Gefahr f\u00fcr verfassungsstaatliche Errungenschaften<\/strong><\/p>\n\n\n\n Mit seinem unrealistischen Szenario befeuert der Verfasser das Narrativ der europ\u00e4ischen Integration als Gefahr f\u00fcr den demokratischen Verfassungsstaat des Grundgesetzes. Dieses Narrativ reicht bis zur Diskussion dar\u00fcber zur\u00fcck, ob der Vertrag von Maastricht von 1992 ein Staatsstreich sei,[4]<\/sup><\/a> gegen den Deutsche das Widerstandsrecht des Art. 20 Abs. 4 GG aus\u00fcben d\u00fcrften.[5]<\/sup><\/a> Durch ein solches Framing, das den EuGH als Willk\u00fcrinstanz brandmarkt,[6]<\/sup><\/a> wird die Diskussion \u00fcber den Ultra-vires-Konflikt nahezu zwangsl\u00e4ufig zum gew\u00fcnschten Ergebnis gesteuert \u2013 dass n\u00e4mlich die mitgliedstaatlichen Gerichte als letzte Bastion von Rechtsstaatlichkeit und Demokratie in Europa unverzichtbar sind und deshalb das letzte Wort \u00fcber die Grenzen der EU-Kompetenzen behalten m\u00fcssen. <\/p>\n\n\n\n F\u00fcr den Normalfall einer Meinungsverschiedenheit zwischen EU und Mitgliedstaaten, wo exakt die Kompetenzgrenze in einem konkreten Fall verl\u00e4uft, wor\u00fcber vern\u00fcnftige Beobachter h\u00e4ufig und legitimer Weise geteilter Meinung sein k\u00f6nnen, l\u00e4sst sich aus dem irrealen Ausgangsszenario nichts herleiten. Man sollte das seit Jahrzehnten gut funktionierende intraf\u00f6derale Alltagsverh\u00e4ltnis zwischen EU und Mitgliedstaaten nicht von einem Ausnahmezustand her denken, der nach menschlichem Ermessen nie eintreten wird. Man sollte auch nicht vergessen, dass Gefahren f\u00fcr verfassungsstaatliche Errungenschaften gegenw\u00e4rtig eher auf mitgliedstaatlicher Ebene erkennbar sind.[7]<\/sup><\/a><\/p>\n\n\n\n III. Missverstandener Grundsatz der begrenzten Einzelerm\u00e4chtigung (Art. 5 Abs. 2 EUV)<\/strong><\/p>\n\n\n\n Ich teile Riedls<\/em> Auffassung, dass die EU den Grundsatz der begrenzten Einzelerm\u00e4chtigung (Art. 5 Abs. 2 EUV) durch Unterlassung von Ultra-vires-Akten nicht nur aus rechtsstaatlichen, sondern auch aus demokratischen Gr\u00fcnden einhalten muss. Denn kompetenzwidrigen EU-Akten fehlt die demokratische Legitimation, weil Akte in Bereichen, die nach den Vertr\u00e4gen in der Zust\u00e4ndigkeit der Mitgliedstaaten verblieben sind,[8]<\/sup><\/a> nur national demokratisch legitimiert werden k\u00f6nnen. Es stimmt allerdings nicht, dass nach dem Grundsatz der begrenzten Einzelerm\u00e4chtigung die EU nur in \u201eausdr\u00fccklich \u00fcbertragenen Bereichen\u201c t\u00e4tig werden d\u00fcrfe, wie Riedl<\/em> schreibt.[9]<\/sup><\/a> Im Gegenteil ist seit langem anerkannt, dass die EU auch implizit durch die Vertr\u00e4ge verliehene Kompetenzen haben kann.[10]<\/sup><\/a> Dieser Irrtum des Autors hat indessen keine Folgen f\u00fcr seine weitere Argumentation, da sich die EU-Organe einschlie\u00dflich des EuGH in seinem Eingangsszenario ja sogar \u00fcber ausdr\u00fccklich im Vertrag festgeschriebene Kompetenzgrenzen hinwegsetzten. <\/p>\n\n\n\n IV. Verankerung der Ultra-vires-Kontrolle im EU-Recht<\/strong><\/p>\n\n\n\n 1. EU-Recht weist Ultra-vires-Kontrolle eindeutig dem EuGH zu<\/strong><\/p>\n\n\n\n Gravierende Auswirkungen auf seine weitere Argumentation hat hingegen die Fehlvorstellung Riedls<\/em>, es gebe keine vertragliche Regelung dazu, wer letztverbindlich bestimme, wo die EU-Kompetenzen endeten \u2013 nationale H\u00f6chstgerichte oder der EuGH. Nat\u00fcrlich gibt es eine solche vertragliche Regelung, und zwar in Art. 267 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Buchst. a AEUV. Danach sind letztinstanzlich entscheidende Gerichte der Mitgliedstaaten, wenn sich ihnen in einem schwebenden Verfahren eine entscheidungserhebliche Frage zur Auslegung der Vertr\u00e4ge stellt, verpflichtet, den EuGH anzurufen. <\/p>\n\n\n\n Da die Zuweisung von Kompetenzen an die EU und die Festlegung ihrer Grenzen nach Art. 5 Abs. 2 Satz 1 EUV durch die Vertr\u00e4ge erfolgt, l\u00e4sst sich die Frage, ob die EU oder eines ihrer Organe ultra vires gehandelt hat,[11]<\/sup><\/a> nur durch eine Auslegung der Vertr\u00e4ge beantworten. Diese Auslegung m\u00fcssen die nationalen H\u00f6chstgerichte aber dem EuGH \u00fcberlassen, denn sie kann nur einheitlich f\u00fcr die gesamte Union gegeben werden; anderenfalls w\u00fcrde die unionsweite Rechtseinheit zerst\u00f6rt, die f\u00fcr die EU \u00fcberlebenswichtig ist. Sinn macht die Vorlagepflicht der nationalen H\u00f6chstgerichte nur, wenn sie an die Antwort des EuGH gebunden sind. Mit anderen Worten behalten die Vertr\u00e4ge die verbindliche Entscheidung \u00fcber Existenz und Grenzen der Unionskompetenzen dem EuGH vor, und nationale H\u00f6chstgerichte, die sich \u00fcber dessen Vorabentscheidung hinwegsetzen, handeln prim\u00e4rrechtswidrig. Deshalb hat die Europ\u00e4ische Kommission im Nachgang zum PSPP-Urteil des BVerfG konsequenter Weise ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland eingeleitet.[12]<\/sup><\/a><\/p>\n\n\n\n \u00dcbrigens hat das BVerfG selbst anerkannt, dass seine Ultra-vires-Kontrolle \u00fcber den EuGH hinweg mit den Vertr\u00e4gen unvereinbar ist, seinen Rechtsversto\u00df aber im Hinblick auf die fortbestehende Vertragsherrschaft der Mitgliedstaaten als unvermeidlich bezeichnet.[13]<\/sup><\/a> Diese Begr\u00fcndung tr\u00e4gt schon deswegen nicht, weil die Vertragsherrschaft nur allen Mitgliedstaaten gemeinsam zusteht, und nicht jedem einzelnen allein.[14]<\/sup><\/a> Immerhin verspricht das Gericht, die nach seiner Konstruktion im Grundsatz unvermeidlichen Spannungslagen zwischen dem EU-Recht und dem GG \u201eim Einklang mit der europ\u00e4ischen Integrationsidee kooperativ auszugleichen und durch wechselseitige R\u00fccksichtnahme zu entsch\u00e4rfen.\u201c Deshalb werde es seine Ultra-vires-Kontrolle nur europarechtsfreundlich aus\u00fcben.[15]<\/sup><\/a><\/p>\n\n\n\n 2. \u201eEuroparechts-gegenl\u00e4ufige\u201c Ultra-vires-Kontrolle als L\u00f6sung?<\/strong><\/p>\n\n\n\n Aufgrund seiner unrichtigen Annahme, die Vertr\u00e4ge legten die Zust\u00e4ndigkeit des EuGH zur letztverbindlichen Entscheidung \u00fcber Ultra-vires-Angriffe gegen EU-Akte nicht fest, macht sich Riedl<\/em> seinerseits daran, die Ultra-vires-Kontrolle als Institut im Unionsrecht zu verankern. Hierzu bleibt er nicht auf der \u201eArbeitsebene\u201c bei Art. 263 Abs. 2 AEUV, nach dem der EuGH im Verfahren der Nichtigkeitsklage pr\u00fcft, ob ein EU-Akt die Vertr\u00e4ge (einschlie\u00dflich des Art. 5 Abs. 2 Satz 1 EUV) verletzt. Denn dann st\u00fcnde ja wiederum die EuGH-Zust\u00e4ndigkeit fest. Stattdessen greift er auf abstrakte grundlegende Prinzipien des Unionsverfassungsrechts zur\u00fcck. Seiner Auffassung nach ist die Ultra-vires-Kontrolle ein Gebot des Prinzips der europ\u00e4ischen Demokratie, was sich h\u00f6ren l\u00e4sst, wenngleich mir eine Radizierung im Rechtsstaatsprinzip n\u00e4her gelegen h\u00e4tte. Wir sind uns jedenfalls dar\u00fcber einig, dass das Prim\u00e4rrecht eine effektive gerichtliche Ultra-vires-Kontrolle \u00fcber Akte der EU und ihrer Organe verlangt. Welches Gericht aber soll insoweit das letzte Wort haben (Gordischer Knoten)? Das EU-Recht legt \u2013 wie gezeigt, aber von Riedl<\/em> ignoriert \u2013 eindeutig fest, dass es der EuGH ist. Wer soll es dann nach seiner Auffassung dann sein?<\/p>\n\n\n\n Wenn der Autor ausf\u00fchrt, er wolle mit seinem Ansatz den Gordischen Knoten nicht l\u00f6sen, sondern verschieben, meint er damit offenbar eine Verschiebung aus dem nationalen Verfassungsrecht ins EU-Recht. Da das deutsche Verfassungsrecht die Letztentscheidung \u00fcber die Kompetenzgrenzen der EU dem BVerfG vorbeh\u00e4lt, wie dieses in st. Rspr. betont, will der Autor offenbar die Zust\u00e4ndigkeit der nationalen H\u00f6chstgerichte zur definitiven Ultra-vires-Kontrolle contra legem in das Prim\u00e4rrecht hineinlesen, auch wenn er dies nicht ausdr\u00fccklich sagt. Nur dann macht es auch Sinn, diese Kontrolle als \u201eEuroparechts-gegenl\u00e4ufig\u201c einzustufen \u2013 ein merkw\u00fcrdiger Ausdruck f\u00fcr \u201eeuroparechtswidrig\u201c. Denn als solche ist die Ultra-vires-Kontrolle in einer Union des Rechts keineswegs europarechtswidrig; das ist nur ihre Aus\u00fcbung durch nationale Gerichte unter Missachtung des EuGH. Denn eine solche Gestaltung begr\u00fcndet die Gefahr uneinheitlicher Entscheidungen und legt damit die Axt an die Wurzel der EU, deren Existenz von der unionsweiten Rechtseinheit und Rechtssicherheit abh\u00e4ngt. Dass das Unionsrecht selbst genau dies anordnen soll, ist schlechterdings unvorstellbar.<\/p>\n\n\n\n V. Kooperationsverh\u00e4ltnis der Gerichtsebenen<\/strong><\/p>\n\n\n\n Riedl<\/em> endet mit einer vers\u00f6hnlichen Note, wenn er die Ultra-vires-Kontrolle ganz zutreffend als \u201egerichtliche Gemeinschaftsaufgabe\u201c einstuft. Denn als Union des Rechts ist die EU darauf angewiesen, dass die nationalen Gerichte an einer Durchsetzung des Art. 5 Abs. 2 EUV gegen\u00fcber den EU-Organen mitwirken, damit ein angemessenes f\u00f6derales Gleichgewicht gewahrt bleibt. Sie kooperieren dabei mit dem EuGH im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens gem. Art. 267 AEUV und k\u00f6nnen durch die sorgf\u00e4ltige Begr\u00fcndung ihrer Vorlagebeschl\u00fcsse Einfluss auf dessen Entscheidungen nehmen. Ergehen aber Vorabentscheidungen, so sind sie f\u00fcr die nationalen Gerichte verbindlich. Diese k\u00f6nnen freilich mit erneuten Vorabentscheidungsersuchen verbliebene Unklarheiten durch den EuGH beseitigen lassen.<\/p>\n\n\n\n VI. Das Ei des Kolumbus im Ultra-vires-Konflikt: Europafreundlichkeit des GG ernst nehmen<\/strong><\/p>\n\n\n\n Das Ei des Kolumbus im Ultra-vires-Konflikt liegt in einem anderen Korb, als Riedl<\/em> vermutet, n\u00e4mlich im deutschen Verfassungsrecht, von dem der Konflikt seinen Ausgang nahm. Anders als das BVerfG annimmt, verlangt es Art. 79 Abs. 3 GG nicht, dass EuGH-Entscheidungen \u00fcber die Kompetenzm\u00e4\u00dfigkeit von EU-Akten in Karlsruhe erneut \u00fcberpr\u00fcft und ggf. verworfen werden k\u00f6nnen. Da die GG-Pr\u00e4ambel die Gleichberechtigung der Glieder des vereinten Europas verlangt, m\u00fcsste Deutschland eine solche nationale Ultra-vires-Nachkontrolle auch allen anderen nationalen H\u00f6chstgerichten zubilligen. Mit der Europafreundlichkeit des GG ist aber eine dysfunktionale Zust\u00e4ndigkeitsgestaltung unvereinbar, die siebenundzwanzig nationalen H\u00f6chstgerichten (von denen einzelne bereits von Autokraten \u201egekapert\u201c sind) das Recht vorbeh\u00e4lt, f\u00fcr ihren Jurisdiktionsbereich ggf. voneinander abweichende Entscheidungen \u00fcber die Kompetenzm\u00e4\u00dfigkeit eines EU-Aktes zu treffen. Auf diese Weise l\u00e4sst sich eine langfristig stabile und demokratisch legitimierte europ\u00e4ische Integration, wie sie der Autor anvisiert, gewiss nicht gew\u00e4hrleisten.<\/p>\n\n\n\n Au\u00dferhalb der europ\u00e4ischen Integration belegt Art. 24 Abs. 3 GG, dass der Verfassungsgeber die Unterwerfung Deutschlands unter verbindliche Entscheidungen \u00fcbernationaler Gerichte auf Weltebene nicht nur gebilligt, sondern sogar verlangt hat. Umso mehr gilt dies innerhalb des engen Zusammenschlusses der europ\u00e4ischen Integration, die in der Pr\u00e4ambel und Art. 23 Abs. 1 GG zum Staatsziel und Verfassungsauftrag ausgestaltet wird. Denn die Europafreundlichkeit des GG ist st\u00e4rker ausgepr\u00e4gt als seine internationale Offenheit im Allgemeinen.<\/p>\n\n\n\n Dabei bleibt f\u00fcr den offenen Verfassungsstaat des GG entscheidend, dass \u00fcbernationale Gerichte ihre Gerichtsbarkeit in rechtsstaatlich einwandfreier Weise aus\u00fcben, also mit pers\u00f6nlich integren und ausreichend fachkundigen Personen besetzt sind, die nach Ma\u00dfgabe hinreichend klarer Rechtsstandards unabh\u00e4ngig und unparteilich in einem fairen Verfahren entscheiden. Das ist beim EuGH gew\u00e4hrleistet, und deshalb darf und muss er auch aus Sicht des GG das letzte Wort in Ultra-vires-F\u00e4llen haben.<\/p>\n\n\n\n In den gegenw\u00e4rtigen Zeitumst\u00e4nden sind die europ\u00e4ischen Klein- und Mittelstaaten wie nie zuvor darauf angewiesen, ihre Kr\u00e4fte effektiv zu b\u00fcndeln, um sich in den globalen Turbulenzen behaupten zu k\u00f6nnen. Diese Hintergrundfolie darf bei der Interpretation des unionalen und nationalen Europaverfassungsrechts nicht au\u00dfer Acht gelassen werden. Diese Interpretation sollte der EU die Erreichung ihrer Ziele (Art. 3 EUV) erleichtern, jedenfalls aber nicht unn\u00f6tig erschweren.<\/p>\n\n\n\n *Univ.-Prof. Dr. iur. Thomas Giegerich, LL.M. (Univ. of Virginia) ist Direktor des Europa-Instituts und Inhaber des Lehrstuhls f\u00fcr Europarecht, V\u00f6lkerrecht und \u00d6ffentliches Recht an der Universit\u00e4t des Saarlandes. Er leitet den Wissenschaftsblog Jean Monnet Saar<\/em>.<\/p>\n\n\n\n [1]<\/sup><\/a> St. Rspr. seit EuGH, Urteil vom 23.04.1986, Rs. 294\/83, Slg. 1986, 1339 Rn. 23<\/a>.<\/p>\n\n\n\n [2]<\/sup><\/a> Vgl. nur EuGH, Urteil vom 08.04.2025, Rs. C-292\/23, ECLI:EU:C:2025:255, Rn. 66 m.w.N.<\/a><\/p>\n\n\n\n [3]<\/sup><\/a> Seit dem Vertrag von Amsterdam von 1997 geh\u00f6rte der Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit nach Art. 6 Abs. 1 EUV a.F. zu den Grunds\u00e4tzen der Union. Schon Walter Hallstein<\/em> hatte die Europ\u00e4ische Gemeinschaft als \u201eSch\u00f6pfung des Rechts\u201c bezeichnet (Die Europ\u00e4ische Gemeinschaft, 5. Aufl. 1979, S. 53).<\/p>\n\n\n\n [4]<\/sup><\/a> Peter M. Huber<\/em>, Maastricht: Ein Staatsstreich?, 1993, verneinte seine Frage zwar, nahm aber an, dass \u201ewohl mit dem n\u00e4chsten Integrationsschritt die durch Art. 79 III GG gezogene Grenze \u00fcberschritten werden d\u00fcrfte\u201c (S. 48).<\/p>\n\n\n\n [5]<\/sup><\/a> So die Verfassungsbeschwerdef\u00fchrer im Verfahren BVerfGE 89, 155.<\/p>\n\n\n\n [6]<\/sup><\/a> So auch BVerfGE 154, 17 (96 ff.) \u2013 PSPP.<\/p>\n\n\n\n [7]<\/sup><\/a> Vgl. z.B. Hermann-Josef Blanke\/Aimee Sander<\/em>, EuR 58 (2023), 54 ff.; Jonathan Bauerschmidt<\/em>, EuR 2024, 300 ff. Aus der Rechtsprechung EuGH, Urteil vom 15.07.2021, Rs. C-791\/19, ECLI:EU:C:2021:596<\/a>; Urteil vom 13.07.2023, verb. Rs. C-615\/20 und C-671\/29, ECLI:EU:C:2023:562<\/a>; Urteil vom 05.06.2023, Rs. C-204\/21, ECLI:EU:C:2023:442<\/a>; Schlussantr\u00e4ge des GA Spielmann<\/em> vom 11.3.2025 in der Rs. C-448\/23, ECLI:EU:C:2025:165<\/a>. EGMR, Wa\u0142\u0119sa v. Poland<\/em>, Nr. 50849\/21, Urteil vom 23.11.2023.<\/p>\n\n\n\n [8]<\/sup><\/a> Art. 4 Abs. 1, Art. 5 Abs. 2 Satz 2 EUV.<\/p>\n\n\n\n [9]<\/sup><\/a> So zu Unrecht auch BVerfGE 92, 203 (240 Rn. 148): \u201eEs ist allgemein anerkannt, da\u00df die Rechtsetzungsorgane der EWG einer ausdr\u00fccklichen Kompetenzzuweisung in den Gr\u00fcndungsvertr\u00e4gen bed\u00fcrfen \u2026\u201c Aber diese Passage stellt einen Ausrei\u00dfer in der Karlsruher Rechtsprechung dar.<\/p>\n\n\n\n [10]<\/sup><\/a> Eckhard Pache<\/em>, in: Matthias Pechstein\/Carsten Nowak\/Ulrich H\u00e4de (Hrsg.), Frankfurter Kommentar zu EUV, GRC und AEUV, Bd. I, 2. A. 2023, Art. 5 EUV Rn. 43 ff. Vgl. auch BVerfGE 123, 267 (351 f.).<\/p>\n\n\n\n [11]<\/sup><\/a> Im Zwischenorganverh\u00e4ltnis wird der Grundsatz der begrenzten Einzelerm\u00e4chtigung in Art. 13 Abs. 2 Satz 1 EUV gespiegelt.<\/p>\n\n\n\n [12]<\/sup><\/a> Thomas Giegerich, Ende gut, alles gut? \u2013 Europ\u00e4ische Kommission stellt Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland wegen des Karlsruher PSPP-Urteils ein, Saar Brief vom 3.12.2021<\/a><\/em>.<\/p>\n\n\n\n [13]<\/sup><\/a> BVerfGE 126, 286 (303); 134, 366 (384); 154, 17 (90 f.).<\/p>\n\n\n\n [14]<\/sup><\/a> So bereits Thomas Giegerich<\/em>, ZEuS 2016, 3 (31).<\/p>\n\n\n\n
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