Ein Beitrag von Bojan M. Petkovi\u0107*<\/p>\n\n\n\n
Dieser Beitrag ist Teil des Online-Symposiums mit dem JuWissBlog<\/a> zum Thema: \u201eSchutz der Rechtsstaatlichkeit in der Europ\u00e4ischen Union \u2013 Mechanismen und nationale Verantwortung\u201c<\/p>\n\n\n\n Klicken Sie hier<\/strong> um alle Beitr\u00e4ge des Symposiums zu sehen.<\/a><\/p>\n\n\n\n Einleitung<\/strong><\/p>\n\n\n\n Das PSPP-Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 5.5.2020, in dem erstmals ein Urteil des Europ\u00e4ischen Gerichtshofs als ultra vires eingestuft wurde, ist kein unerwarteter Zwischenfall, sondern Ausdruck der schon mit dem Maastricht-Urteil aus dem Jahr 1993 ins Leben gerufenen Ultra-vires-Konstruktion. Weitere \u00e4hnliche Entscheidungen aus Karlsruhe sind somit in Zukunft denkbar, obwohl nicht in gro\u00dfer Anzahl zu erwarten. Seit dem PSPP-Urteil – dessen Inhalt hier als bekannt vorausgesetzt wird – sind schon f\u00fcnf Jahre verstrichen. Anl\u00e4sslich dieses Mini-Jubil\u00e4ums schadet es nicht, \u00fcber einige Aspekte k\u00fcnftiger Reaktionsm\u00f6glichkeiten der Europ\u00e4ischen Kommission und der die Bundesrepublik vertretenden Bundesregierung in einem wegen Ultra-vires-Rechtsprechung angestrengten Verfahren nach Art. 258 AEUV nachzudenken. Lehrreich sind insbesondere die Gr\u00fcnde, aus welchen die Kommission das am 9.6.2021 eingeleitete<\/a> Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland am 2.12.2021 eingestellt<\/a> hat. <\/p>\n\n\n\n Es bleibt auch abzuwarten, welche verallgemeinerungsf\u00e4hige Botschaften aus dem wahrscheinlich im Sommer 2025 zu f\u00e4llenden Urteil des EuGH in der Rechtssache C-448\/23 gegen Polen kommen. Es geht n\u00e4mlich um die erste Vertragsverletzungsklage der Kommission gegen die Entscheidung eines mitgliedstaatlichen obersten Gerichts zu einem angeblich ausbrechenden Unionshandeln.<\/p>\n\n\n\n Verfahrenseinstellung: Anything Goes?<\/strong><\/p>\n\n\n\n Man kann von dem PSPP-Urteil sowie von der Stellungnahme der Bundesregierung unterschiedlicher Auffassung sein. Die konkreten Einstellungsgr\u00fcnde bieten jedenfalls Anlass zur Kritik. Die Entscheidung der Kommission ist nur schwer vertretbar. Eine Klageerhebung vor dem EuGH liegt zwar im Ermessen der Kommission, die sich auch von politischen Erw\u00e4gungen leiten lassen darf; es erstaunt aber, dass sich die Kommission mit einer inhaltsarmen \u00c4u\u00dferung der Bundesregierung begn\u00fcgt hat. Es w\u00e4re eleganter gewesen, von einer Verfahrenseinleitung g\u00e4nzlich abzusehen. Die Kommission w\u00e4re gut beraten, ihre Herangehensweise in Zukunft zu \u00e4ndern. Hinzu kommt, dass das Mahnschreiben der Kommission (Vorwurf: Verletzung der Grunds\u00e4tze der Autonomie, des Vorrangs, der Wirksamkeit und der einheitlichen Anwendung des Unionsrechts sowie der Achtung der Rechtsprechung des EuGH nach Art. 267 AEUV) auch Fragen aufwirft (\u201eein[…] ernstzunehmende[r] Pr\u00e4zedenzfall [\u2026] f\u00fcr […] die Verfassungsgerichte anderer Mitgliedstaaten\u201c, so jedenfalls die Presseerkl\u00e4rung der Kommission<\/a>), auf die die Stellungnahme der Bundesregierung nicht antwortet. Au\u00dferdem dient das Vorverfahren dazu, au\u00dfergerichtlich eine Einigung zu erzielen[1]<\/sup><\/a>; eine Einigung im Sinne einer R\u00fcckg\u00e4ngigmachung der Verst\u00f6\u00dfe wurde jedoch nicht erreicht. Trotz allem ist die Um-jeden-Preis-Verfahrenseinstellung erfolgt.<\/p>\n\n\n\n Konkret hat die Kommission drei Einstellungsgr\u00fcnde angef\u00fchrt. Der Formulierung nach geht es um f\u00f6rmliche Erkl\u00e4rungen der Bundesregierung, \u00e4hnlich der Versicherung der Nichtwiederholung und der Genugtuung gem. Art. 30 bzw. Art. 37 ASR. Der Unterschied liegt allerdings darin, dass die Stellungnahme \u2013 absichtlich oder versehentlich \u2013 einen begangenen Versto\u00df nicht ausdr\u00fccklich anerkennt bzw. bedauert. Die Bundesregierung hat sich zwar verpflichtet, alle ihr zur Verf\u00fcgung stehenden Mittel einzusetzen, um eine \u201eWiederholung einer \u2018ultra vires\u2018-Entscheidung in Zukunft zu vermeiden\u201c und in dieser Hinsicht eine aktive Rolle zu \u00fcbernehmen (diese deutsche \u00dcbersetzung hier<\/a>). Eine Wiederholung von etwas bezieht sich aber nicht immer auf einen Rechtsversto\u00df; es k\u00f6nnte auch opportun sein, die Ultra-vires-Rechtsprechung einzustellen. <\/p>\n\n\n\n Zu dieser Versicherung sei noch anzumerken, dass die Bundesregierung seit 2021 nichts \u201eaktiv\u201c unternommen hat. Auch ein (von Fabbrini<\/a><\/em> angedeutetes) court-packing ist nicht ersichtlich. Etwa der ma\u00dfgeblich<\/a> am PSPP-Urteil beteiligte Verfassungsrichter Vo\u00dfkuhle<\/em> und der als europaskeptisch geltende Berichterstatter<\/a> Huber<\/em> sind nicht mehr im Zweiten Senat des BVerfG. Es scheint aber, dass die jetzige Besetzung des Senats nicht \u201eeuropafreundlicher\u201c[2]<\/sup><\/a> geworden ist, obwohl denjenigen Juristen, die der Ultra-vires-Rechtsprechung mit ihrem spezifischen Demokratie- und Staatlichkeitsverst\u00e4ndnis des BVerfG abgeneigt sind, das Bekenntnis zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung nicht fehlt.<\/p>\n\n\n\n Die restlichen Ausf\u00fchrungen der Kommission sind auch bemerkenswert. Die Kommission betont, dass Deutschland \u201esehr starke\u201c (!) Verpflichtungen \u00fcbernommen habe, insbesondere \u201ef\u00f6rmlich erkl\u00e4rt\u201c habe, die genannten Grunds\u00e4tze anzuerkennen. Au\u00dferdem habe Deutschland die Autorit\u00e4t des EuGH anerkannt und sehe dessen Entscheidungen als verbindlich an. Die Kommission stellt somit auf die Worte (die Stellungnahme) ab, nicht auf die Taten (das PSPP-Urteil).<\/p>\n\n\n\n Es mag sein, dass die Kommission mit dieser Verfahrenseinstellung eine unmittelbare Konfrontation zwischen EuGH und BVerfG zu vermeiden versucht habe. Ihre (politische) Motivation ist aber in den Einstellungsgr\u00fcnden nicht ausgedr\u00fcckt worden; nur die drei genannten Gr\u00fcnde tragen die Entscheidung.<\/p>\n\n\n\n Recht der Bundesregierung zu einem l\u00fcckenhaften Tatsachenvortrag?<\/strong><\/p>\n\n\n\n Eine weitere Frage ist es, ob sich der Mitgliedstaat in seiner Stellungnahme zum Mahnschreiben mit einer unwahren bzw. unvollst\u00e4ndigen Tatsachenangabe verteidigen darf. Auch unter geb\u00fchrender Differenzierung von Tatsachenbehauptungen und rechtlichen W\u00fcrdigungen l\u00e4sst sich in der Erwiderung ein tats\u00e4chliches Substrat identifizieren, etwa in der Aussage, Deutschland (nicht blo\u00df die Bundesregierung als dessen Verfahrensvertreterin) erkenne den Grundsatz u.a. des Vorrangs des Unionsrechts an. Das gesamte Staatsgebilde inkl. des Bundesverfassungsgerichts mit seinem PSPP-Urteil lehnt jedoch im Ergebnis einen \u201euneingeschr\u00e4nkten Anwendungsvorrang\u201c f\u00fcr das Unionsrecht ab. <\/p>\n\n\n\n Freilich durfte sich die Bundesregierung aus verfahrenstaktischen Gr\u00fcnden nicht darauf beschr\u00e4nken, den Vorwurf der Kommission pauschal zu bestreiten. Nach der Praxis des EuGH ergeht ein Vers\u00e4umnisurteil auch dann, wenn der Staat die Vertragsverletzung zwar formell bestreitet, inhaltlich aber nicht substantiiert zu seiner Verteidigung vortr\u00e4gt.[3]<\/sup><\/a><\/p>\n\n\n\n Verteidigt sich der Staat jedoch aktiv, k\u00f6nnte die Verteidigung, auch wenn sie als eine \u201eSch\u00f6nwetter-Erkl\u00e4rung<\/a>\u201c formuliert ist, gewissen inhaltlichen Grenzen unterliegen. Die Gelegenheit zur Stellungnahme im Vorferfahren dient dem rechtlichen Geh\u00f6r des Mitgliedstaates,[4]<\/sup><\/a> unterf\u00e4llt aber nicht einem Verteidigungsrecht in der Art eines Verteidigungsrechts des Beschuldigten im Strafverfahren, der saktionslos l\u00fcgen kann und in den Genuss des Nemo-tenetur-<\/em>Grundsatzes kommt. Da ein \u201eechtes\u201c Verteidigungsrecht im Prim\u00e4rrecht nicht verankert ist, k\u00f6nnte angenommen werden, dass aus der Pflicht Deutschlands zur Unionstreue (Art. 4 Abs. 3 EUV) folgt, dass die Bundesregierung der Kommission ein unvollst\u00e4ndiges Bild nicht pr\u00e4sentieren durfte. Es gilt, die Kommission zu unterst\u00fctzen, und diese nicht zu st\u00f6ren.<\/p>\n\n\n\n Es taucht an dieser Stelle eine zweite Frage zu den inhaltlichen, und zwar den verfassungsrechtlichen Grenzen einer durch die Bundesregierung vorgetragenen Verteidigung auf: Ist die Bundesregierung verpflichtet, die Argumentationslinie des Bundesverfassungsgerichts zu \u00fcbernehmen? Daf\u00fcr k\u00f6nnte das Gebot der Verfassungsorgantreue herangezogen werden, wonach die obersten Verfassungsorgane bei der Erf\u00fcllung ihrer Aufgaben zur gegenseitigen Achtung, R\u00fccksichtnahme und Kooperation verpflichtet sind.[5]<\/sup><\/a> Daraus k\u00f6nnte ferner die Pflicht der Bundesregierung abgeleitet werden, die Rechtsauffassung des obersten nationalen Gerichts nach au\u00dfen hin, auch vor der Kommission und dem EuGH, nicht zu desavouiren. Dieses Argument ginge jedoch zu weit: Die R\u00fccksichtnahmepflicht darf sich nicht zu einer botenartigen Unselbst\u00e4ndigkeit der Bundesregierung bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben verdichten.<\/p>\n\n\n\n Absolute Unm\u00f6glichkeit, sich vertragsgem\u00e4\u00df zu verhalten?<\/strong><\/p>\n\n\n\n In einem k\u00fcnftigen Vertragsverletzungsverfahren k\u00f6nnte Deutschland versuchen, wahrscheinlich ohne gro\u00dfe Erfolgsaussicht, sich auf eine absolute Unm\u00f6glichkeit zu berufen, den Anwendungsvorrang des Unionsrechts zu respektieren. Nach st\u00e4ndiger Rechtsprechung des EuGH steht einem Staat \u2013 ganz im Geiste des Art. 27 WVK \u2013 nicht der Einwand zu, es gebe verfassungsrechtliche Hindernisse zur Durchf\u00fchrung einer Unionsrechtsnorm. Dies w\u00e4re etwa die Aussage, die Bundesregierung habe auf das BVerfG keinen Einfluss und seine Entscheidungen k\u00f6nne niemand aufheben. Eine Rechtfertigung kommt lediglich noch im Falle absoluter Unm\u00f6glichkeit in Betracht.[6]<\/sup><\/a> Die Rechtsprechung des EuGH in diesem Zusammenhang ist nicht sehr ergiebig. Es k\u00f6nnte deswegen das Argument gewagt werden, dass diese Unm\u00f6glichkeit auch rechtlicher Natur sein k\u00f6nne und dass das BVerfG rechtlich nicht anders urteilen d\u00fcrfe. Denn die herrschende staats<\/em>rechtliche Lehre[7]<\/sup><\/a> sehe die Ultra-vires-Rechtsprechung durch das deutsche Verfassungsrecht bzw. das Demokratieprinzip geboten und dieses wiederum sei durch die Ewigkeitsgarantie des Art. 79 Abs. 3 GG als unab\u00e4nderlich gesichert. Der Erlass einer neuen Verfassung nach Art. 146 GG, welche die Vorgaben der Ewigkeitsgarantie nicht respektieren w\u00fcrde, sei der h.L. nach nicht m\u00f6glich (so zuletzt Khrapko<\/a>). Es verbleibe nur die Option, eine die Ultra-vires-Rechtsprechung verbietende oder diese Rechtsprechung als rechtlich nicht zwingend ansehende Verfassung auf revolution\u00e4re Weise zu verabschieden und dies d\u00fcrfe das Unionsrecht nicht verlangen.<\/p>\n\n\n\n Geistiges Klima in Deutschland: Sogennantes Kooperationsverh\u00e4ltnis <\/strong><\/p>\n\n\n\n Sich \u00fcber Terminologisches zu beklagen macht keine gute (Rechts-)Wissenschaft. Sich des Begriffs \u201eKooperationsverh\u00e4ltnis\u201c zu bedienen hei\u00dft jedoch, sich f\u00fcr die Frage weniger zu sensibilisieren, wer \u201edas letzte Wort\u201c bei einem Konflikt zwischen dem Vorrang des Unionsrechts und der nationalen Verfassungsidentit\u00e4t hat und somit wer im europ\u00e4ischen Mehrebenensystem letztinstanzlich verbindlich Entscheidungen treffen kann. Und das ist der EuGH (Art. 267 Abs. 3 i.V.m Abs. 1 Buchst. a AEUV), bis sich ein Dexit vollzieht.<\/p>\n\n\n\n Der Begriff \u201eKooperationsverh\u00e4ltnis\u201c hat seine Karriere im Maastricht-Urteil des BVerfG bescheidenerweise begonnen: in Anf\u00fchrungszeichen an einer Stelle des Urteils.[8]<\/sup><\/a> Seither ist auch von einem \u201eDialog\u201c zwischen den Gerichten sowie \u2013 mit A. Vo\u00dfkuhle[9]<\/strong><\/sup><\/a><\/em>, der auch den EGMR einbezieht \u2013 vom \u201eVerfassungsgerichtsverbund\u201c die Rede. Mit dem Kooperationsverh\u00e4ltnis ist v.a. das Verh\u00e4ltnis aufgrund des Vorlageverfahrens gem. Art. 267 AEUV gemeint. Der Begriff ist aber wenig n\u00fctzlich. Obwohl eine echte H\u00f6herrangigkeit des Unionsrechts und somit des EuGH nicht besteht, bringt dieser Begriff nicht genug zum Ausdruck, dass das BVerfG mit seiner Vorlage nach Art. 267 Abs. 3 AEUV einer seiner Rechtspflichten (nicht mehr und nicht weniger) nachkommt. Auch der EuGH entspricht mit einer Vorabentscheidung seiner Rechtspflicht, Recht zu sprechen. Die auf dieser Grundlage entstandene Kommunikation zwischen dem BVerfG und dem EuGH ist keine Kooperation, kein Dialog, wo eine Freiwilligkeit, nicht rechtliche Gezwungenheit, begriffsnotwendig vorausgesetzt ist. Mit dem Begriff des Kooperationsverh\u00e4ltnis ma\u00dft sich das BVerfG zwar keiner ihm ansonsten nicht zustehenden Befugnis an, aber dieser Begriff k\u00f6nnte die Tatsache vernebeln, dass das BVerfG in Bezug auf Interpretation des Prim\u00e4rrechts gegen\u00fcber dem EuGH \u201ehierarchisch\u201c niedriger ist. Ein Erkenntnisgewinn ist mit dem Begriff nicht verbunden. Dass der EuGH selbst[10]<\/sup><\/a> zwischenzeitlich kavaliersm\u00e4\u00dfig von einer \u201eKooperation\u201c zu sprechen pflegt, schadet weniger. Und auch wenn die Parallele nicht v\u00f6llig taugt: Ein nach Art. 100 Abs. 1 GG dem BVerfG vorlegendes Amtsgericht kooperiert (= arbeitet zusammen) nicht; in diesem Kontext wird von einem \u201eKooperationsverh\u00e4ltnis\u201c nicht berichtet. Das Wort ist zudem zu seiner Negation ausgeartet: Es wird auch bef\u00fcrwortend von einem \u201einformellen Verh\u00e4ltnis\u201c im Sinne pers\u00f6nlicher Gespr\u00e4che zwischen den Richtern der beiden Gerichte gesprochen. Da die Richter bei einem \u201eDelegationsbesuch<\/a>\u201c nicht f\u00f6rmlich in der Sitzung tagen, besteht kein Gerichts<\/em>dialog, keine Kooperation zwischen den \u201eGerichten\u201c.<\/p>\n\n\n\n Die Vorschl\u00e4ge, das \u201eKooperationsverh\u00e4ltnis\u201c durch eine direkte Verfahrensbeteiligung der nationalen Gerichte<\/a> oder die Einf\u00fchrung einer umgekehrten<\/a> Vorlagem\u00f6glichkeit des EuGH zu verbessern, sind an sich n\u00fctzlich, k\u00f6nnen aber eine echte Kooperation im obigen Sinne nicht herstellen. Schlie\u00dflich kann ein Sprechen des \u201eletzten Wortes\u201c in einem streitigen Fall nicht ewig zugunsten einer Kooperation verschoben werden.[11]<\/sup><\/a><\/p>\n\n\n\n *Bojan M. Petkovi\u0107 ist wissenschaftliche Hilfskraft am Lehrstuhl f\u00fcr Europ\u00e4isierung, Internationalisierung und Digitalisierung des Strafrechts und des Strafverfahrensrechts der Universit\u00e4t des Saarlandes. Zuvor war er viele Jahre in der serbischen Justiz t\u00e4tig, zuletzt als Vorsitzender der Vorverfahrenskammer eines Grundgerichts in Belgrad. Als Vizepr\u00e4sident eines jungen Richterverbandes durfte er zudem bei einer im Rahmen der Beitrittsverhandlungen Serbiens zur EU geplanten Justizreform mitwirken.<\/p>\n\n\n\n [1]<\/sup><\/a> Derksen<\/em>, EuZW 2021, 938 (939).<\/p>\n\n\n\n [2]<\/sup><\/a> Auch der ehemalige Richter des BVerfG Masing <\/em>berichtet von einer Idee aus verschiedenen politischen Lagern, \u201eeuroparechtsfreundlichere\u201c Richterpers\u00f6nlichkeiten zu finden. Masing<\/em>, in: Herdegen\/Masing\/Poscher\/G\u00e4rditz, VerfassungsR-HdB, \u00a7 2 Rn. 122.<\/p>\n\n\n\n [3]<\/sup><\/a> Schwarze<\/em>\/Wunderlich<\/em>, in: Schwarze EU-Kommentar, 4. Aufl., Art. 258 AEUV Rn. 32.<\/p>\n\n\n\n [4]<\/sup><\/a> Pechstein<\/em>, in: Frankfurter Kommentar zu EUV, GRC und AEUV, 2. Aufl., Art. 258 AEUV Rn. 13.<\/p>\n\n\n\n [5]<\/sup><\/a> BVerfGE 12, 205 (254).<\/p>\n\n\n\n [6]<\/sup><\/a> EuGH, Urteil vom 15.01.1986, Rs. 52\/84, Rn. 14, 16<\/a>; EuGH, Urteil vom 02.02.1988, Rs. 213\/85, Rn. 22<\/a>; EuGH, Urteil vom 12.05.2005, Rs. C-415\/03, Rn. 35<\/a>.<\/p>\n\n\n\n [7]<\/sup><\/a> Badura<\/em>, Staatsrecht, 7. Aufl., D Rn. 145 S. 543 (\u201eDie Ultra-vires-Doktrin ist durch das deutsche Verfassungsrecht geboten\u201c); so ausdr\u00fccklich oder im Ergebnis: Huber<\/em>, Der Staat 56 (2017), 389 (404); Kahl<\/em>, NVwZ 2020,824 (824 f.); P. Kirchhof<\/em>, in: Isensee\/P.Kirchhof, HStR X, 3. Aufl., \u00a7 214 Rn. 54, 63; Schorkopf<\/em>, JZ 2020, 734 (738); Wollenschl\u00e4ger<\/em>, in: Dreier, GG-Kommentar Bd. II, 3. Aufl., Art. 23 Rn. 175; siehe auch: Brenner<\/em>, in: Stern\/Sodan\/M\u00f6stl, StaatsR I, 2. Aufl., \u00a7 14 Rn. 129; G\u00e4rditz<\/em>, in: Stern\/Sodan\/M\u00f6stl, StaatsR I, 2. Aufl., \u00a7 11 Rn. 100 ff.; Herdegen<\/em>, in: Herdegen\/Masing\/Poscher\/G\u00e4rditz, VerfassungsR-HdB, \u00a7 27 Rn. 36; M\u00f6stl<\/em>, in: Stern\/Sodan\/M\u00f6stl, StaatsR I, 2. Aufl., \u00a7 1 Rn. 37; Uerpmann-Wittzack<\/em>, in: v. M\u00fcnch\/Kunig, GG Bd. 1, 7. Aufl., Art. 23 Rn. 73.<\/p>\n\n\n\n [8]<\/sup><\/a> BVerfGE 89, 155 (175).<\/p>\n\n\n\n [9]<\/sup><\/a> Vo\u00dfkuhle<\/em>, NVwZ 2010, 1 (3).<\/p>\n\n\n\n [10]<\/sup><\/a> Siehe etwa EuGH, Urteil vom 22.02.2022, Rs. C-430\/21, Rn. 65<\/a>; Lang<\/em>, Der Staat 60 (2021), 103 f..<\/p>\n\n\n\n [11]<\/sup><\/a> \u00c4hnlich: Schmahl<\/em>, in: Sodan, GG, 5. Aufl., Art. 23 Rn. 31.<\/p>\n\n\n\n
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