Ein Beitrag von Prof. em. Dr. iur. Thomas Giegerich, LL.M.<\/p>\n\n\n\n
Am 20. und 21.11.2025 hielt die Wissenschaftliche Gesellschaft f\u00fcr Europarecht ihr XXVI. Wissenschaftliches Kolloquium zum Thema \u201eDie Europ\u00e4ische Union in der internationalen Streitbeilegung\u201c an der Universit\u00e4t des Saarlandes in den R\u00e4umen des Europa-Instituts ab. Die Manuskripte der Vortr\u00e4ge sollen im Laufe des n\u00e4chsten Jahres in einem Beiheft zur Zeitschrift \u201eEuroparecht\u201c ver\u00f6ffentlicht werden. Ich selbst hielt dort einen Vortrag mit dem Titel dieses Saar Briefs, in dem ich die Ausgangsfrage bejaht habe: Eine L\u00f6sung ist in Sicht. In den kommenden Jahren wird der fehlende Schlussstein der europ\u00e4ischen Menschenrechtsarchitektur mit dem EMRK-Betritt der EU eingef\u00fcgt werden. Mein Vortrag l\u00e4sst sich folgenderma\u00dfen zusammenfassen:<\/p>\n\n\n\n
A. Entwurf einer Beitritts\u00fcbereinkunft scheiterte 2014 an den besonderen rechtlichen Herausforderungen des EMRK-Beitritts der EU<\/strong><\/p>\n\n\n\n Dieser Beitritt stellt sowohl die Union als auch das Konventionssystem vor besondere Herausforderungen. Denn die gleichzeitige Mitgliedschaft der EU als nichtsouver\u00e4ner supranationaler Union ohne eigene Staatsqualit\u00e4t und ihrer souver\u00e4nen Mitgliedstaaten in einem hochintegrierten Menschenrechtsschutzsystem mit eigener obligatorischer Gerichtsbarkeit bildet einen echten Sui-generis-Fall. Was die Souver\u00e4nit\u00e4t der Konventionsstaaten und die daraus folgende Impermeabilit\u00e4t ihres nationalen Rechts von selbst garantiert, muss f\u00fcr die EU durch die Beitritts\u00fcbereinkunft eigens gew\u00e4hrleistet werden: die Trennung des EU-Binnenbereichs, in den das V\u00f6lkerrecht mangels Souver\u00e4nit\u00e4tspanzers sonst direkt einwirken k\u00f6nnte, vom EMRK-Au\u00dfenbereich. Diese Trennung ist notwendig, um die Autonomie des Unionsrechts als funktionales \u00c4quivalent zur staatlichen Souver\u00e4nit\u00e4t und des EuGH als dessen Letztinterpreten zu sch\u00fctzen. Dies hatte der 1. Entwurf einer Beitritts\u00fcbereinkunft von 2013 nicht richtig gemacht, wie der EuGH in seinem Gutachten 2\/13 Ende 2014 in sehr deutlicher Weise feststellte.[1]<\/sup><\/a><\/p>\n\n\n\n Im Einzelnen \u00e4u\u00dferte der EuGH die folgenden sechs Einw\u00e4nde gegen den 1. Entwurf: Er stimme Art. 53 EMRK und Art. 53 GRC nicht aufeinander ab; er enthalte keine Vorkehrungen, um der Gefahr einer Beeintr\u00e4chtigung des unionsrechtlichen Grundsatzes des gegenseitigen Vertrauens zwischen den Mitgliedstaaten zu begegnen; ihm fehle eine Regelung des Verh\u00e4ltnisses zwischen dem Vorabentscheidungsverfahren (Art. 267 AEUV) und der in Protokoll Nr. 16 zur EMRK eingef\u00fchrten M\u00f6glichkeit nationaler H\u00f6chstgerichte, ein Gutachten vom EGMR anzufordern; er schlie\u00dfe entgegen Art. 344 AEUV die M\u00f6glichkeit von Rechtsstreitigkeiten zwischen Mitgliedstaaten vor dem EGMR im materiellen Anwendungsbereich des EU-Rechts nicht aus; die Modalit\u00e4ten des Mitbeschwerdegegner-Mechanismus und des Vorabbefassungsverfahrens gew\u00e4hrleisteten die besonderen Merkmale des Unionsrechts und der Union nicht ausreichend; schlie\u00dflich versto\u00dfe die \u00dcbereinkunft gegen die besonderen Merkmale des Unionsrechts in Bezug auf die gerichtliche Kontrolle der Handlungen, Aktionen und Unterlassungen der EU im GASP-Bereich.<\/p>\n\n\n\n B. Provisorische Einigung auf 2. Entwurf von 2023<\/strong><\/p>\n\n\n\n 2023 erfolgte nach dreij\u00e4hrigen Verhandlungen eine provisorische Einigung der Verhandlungsparteien im Format 46+1 \u2013 die 46 Konventionsstaaten und die EU \u2013 auf den 2. Entwurf einer Beitritts\u00fcbereinkunft. Dieser stellt einen Bona-fide-Versuch dar, die Einw\u00e4nde des EuGH gegen den 1. Entwurf ohne Besch\u00e4digung des Konventionssystems auszur\u00e4umen.[2]<\/sup><\/a> Der 2. Entwurf enth\u00e4lt f\u00fcr f\u00fcnf der sechs Einw\u00e4nde des EuGH L\u00f6sungen, nicht jedoch f\u00fcr das GASP-Problem, f\u00fcr das die EU eine unionsinterne Bereinigung versprochen, aber noch nicht pr\u00e4sentiert hat. Erst wenn diese von den anderen Verhandlungsparteien f\u00fcr akzeptabel befunden wird, kann das Gesamtpaket endg\u00fcltig angenommen werden. <\/p>\n\n\n\n C. Ungel\u00f6stes GASP-Problem<\/strong><\/p>\n\n\n\n Das GASP-Problem besteht nach den Ausf\u00fchrungen des EuGH im Gutachten 2\/13 darin, dass dessen eigene Gerichtsbarkeit \u00fcber GASP-Ma\u00dfnahmen durch Art. 24 Abs. 1 UA 2 S. 6 EUV, Art. 275 AEUV st\u00e4rker beschr\u00e4nkt ist, als es diejenige des EGMR nach dem Beitritt der EU zur EMRK sein wird. Die Zust\u00e4ndigkeit f\u00fcr die gerichtliche Kontrolle von EU-Ma\u00dfnahmen d\u00fcrfe jedoch nicht ausschlie\u00dflich einem internationalen Gericht au\u00dferhalb des EU-Rahmens \u00fcbertragen werden.[3]<\/sup><\/a> Eine \u00fcberzeugende Begr\u00fcndung daf\u00fcr blieb der EuGH damals allerdings schuldig. Denn die Generalanw\u00e4ltin hatte in ihrer Stellungnahme im Gutachtenverfahren 2\/13 zu Recht darauf hingewiesen, dass der EUV selbst keinen Widerspruch sieht zwischen der eingeschr\u00e4nkten Gerichtsbarkeit des EuGH und der weitergehenden des EGMR im GASP-Bereich, denn er verpflichtet in Art. 6 Abs. 2 EUV die Union zum EMRK-Beitritt ungeachtet von Art. 24 Abs. 1 UA 2 S. 6 EUV, Art. 275 AEUV.[4]<\/sup><\/a> Hinzukommt, dass der Schutz der Menschenrechte in der EU im Einklang mit Art. 2 EUV <\/strong>verbessert w\u00fcrde, wenn GASP-Akte zumindest vom EGMR kontrolliert <\/strong>werden k\u00f6nnten. Mit anderen Worten w\u00fcrde der EMRK-Beitritt die EU ihren eigenen Grundwerten n\u00e4herbringen, als sie derzeit ist.<\/p>\n\n\n\n Ungeachtet der unzureichenden Begr\u00fcndung muss das vom EuGH identifizierte GASP-Problem gel\u00f6st werden, bevor die EU der EMRK beitreten kann, damit dieser Beitritt prim\u00e4rrechtskonform erfolgt. Da eine f\u00f6rmliche \u00c4nderung von Art. 24 Abs. 1 UA 2 S. 6 EUV, Art. 275 AEUV im Wege der ordentlichen Vertrags\u00e4nderung nach Art. 48 EUV politisch ausgeschlossen ist, bleibt nichts anderes \u00fcbrig, als eine L\u00f6sung im Rahmen des derzeitigen prim\u00e4rrechtlichen Acquis zu finden. Tats\u00e4chlich hat der EuGH seine Gerichtsbarkeit \u00fcber die GASP in den elf Jahren seit dem Gutachten 2\/13 kontinuierlich ausgeweitet und damit die Jurisdiktionsdiskrepanz zum EGMR deutlich verkleinert.[5]<\/sup><\/a><\/p>\n\n\n\n Als man sich im April 2023 provisorisch auf den 2. Entwurf der Beitritts\u00fcbereinkunft einigte, waren die verbundenen Rechtssachen KS und KD gegen Rat beim EuGH anh\u00e4ngig.[6]<\/sup><\/a> Dort ging es um dessen Gerichtsbarkeit \u00fcber Grundrechtsverletzungen durch Eulex Kosovo, eine zivile Mission im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik gem. Art. 42, 43 EUV. Man hoffte auf Seiten der EU, dass der EuGH in diesem Fall die Jurisdiktionsl\u00fccke zum EGMR vollst\u00e4ndig schlie\u00dfen w\u00fcrde. Im November 2023 pl\u00e4dierte die Generalanw\u00e4ltin in ihren Schlussantr\u00e4gen genau daf\u00fcr, und zwar ausdr\u00fccklich auch, um der EU den EMRK-Beitritt zu erm\u00f6glichen: Der EuGH sei umfassend zust\u00e4ndig, die Vereinbarkeit von GASP-Ma\u00dfnahmen mit den Grundrechten sicherzustellen.[7]<\/sup><\/a> In seinem Urteil von 2024 folgte der EuGH diesem Vorschlag aber nicht, sondern zog die Grenzen seiner Gerichtsbarkeit enger, weil der Jurisdiktionsausnahme in Art. 24 Abs. 1 UA 2 Satz 6 EUV, Art. 275 Abs. 1 AEUV sonst teilweise ihre Effektivit\u00e4t genommen w\u00fcrde.[8]<\/sup><\/a> Stattdessen reduzierte er die GASP-Ausnahme von seiner Gerichtsbarkeit teleologisch durch eine Art Political-Question-Doktrin: Wenn die streitgegenst\u00e4ndlichen GASP-Ma\u00dfnahmen \u201enicht unmittelbar mit den politischen oder strategischen Entscheidungen in Verbindung stehen, die die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union im Rahmen der GASP, insbesondere der GSVP, treffen\u201c, fielen diese nach dem Sinn und Zweck der Jurisdiktionsausnahme unter seine Gerichtsbarkeit, und er sei zust\u00e4ndig, deren Rechtm\u00e4\u00dfigkeit zu beurteilen und sie auszulegen.[9]<\/sup><\/a><\/p>\n\n\n\n Anders als der Ansatz der Generalanw\u00e4ltin stellt die Political-Question-Doktrin des EuGH, deren Reichweite \u00fcberdies unklar ist,[10]<\/sup><\/a> nicht sicher, dass seine Gerichtsbarkeit in GASP-F\u00e4llen genauso weit reicht wie die Jurisdiktion des EGMR. Denn zwar gesteht auch der EGMR den Konventionsparteien gewisse Freir\u00e4ume in Richtung einer Political-Question-Doktrin zu, was die Gewaltenteilung zwischen Exekutive und Judikative im Bereich der ausw\u00e4rtigen Gewalt angeht.[11]<\/sup><\/a> Jedoch ist nicht garantiert, dass sich die entsprechenden Ans\u00e4tze des EuGH und des EGMR immer decken. Damit ist die Kongruenz der Luxemburger und Stra\u00dfburger Gerichtsbarkeit \u00fcber die GASP weiterhin nicht gew\u00e4hrleistet und das GASP-Problem zwar deutlich verkleinert, aber keineswegs vollst\u00e4ndig ausger\u00e4umt. Der Sache nach kann die L\u00f6sung nur darin liegen, dass der EuGH seinen Vorbehalt gegen eine weiterreichende Jurisdiktion des EGMR im GASP-Bereich aufgibt.<\/p>\n\n\n\n D. Ausblick: Weiteres Gutachtenverfahren vor dem EuGH und Ratifikationsmarathon<\/strong><\/p>\n\n\n\n Um dem EuGH dazu Gelegenheit zu geben, sollte die Kommission z\u00fcgig den Antrag nach Art. 218 Abs. 11 AEUV zur Begutachtung des 2. Entwurfs der Beitritts\u00fcbereinkunft stellen, wie sie es bereits vor Monaten beschlossen hat,[12]<\/sup><\/a> und gemeinsam mit dem Rat, dem Europ\u00e4ischen Parlament und den Mitgliedstaaten an den EuGH appellieren, der EU den Weg zum EMRK-Beitritt jetzt freizumachen. Dem Vernehmen nach ist der Gutachtenantrag der Kommission in den letzten Tagen beim Gerichtshof eingegangen. <\/p>\n\n\n\n Der 2. Entwurf stellt das bestm\u00f6gliche Kompromiss-Ergebnis dar, um die Einw\u00e4nde des EuGH gegen den 1. Entwurf zu \u00fcberwinden. Da diesbez\u00fcgliche L\u00f6sungen nur im Wege einer Einigung mit den Nicht-EU-Mitgliedstaaten im EMRK-System gefunden werden k\u00f6nnen, muss der EuGH der EU Verhandlungsspielr\u00e4ume zugestehen, um die Beitrittspflicht aus Art. 6 Abs. 2 EUV nicht zu torpedieren. Voraussichtlich wird Gerichtshof den 2. Entwurf daher akzeptieren und dabei auch seinen Vorbehalt in Bezug auf die GASP aufgeben. Anderenfalls besteht die Gefahr, dass das Beitrittsgebot in Art. 6 Abs. 2 EUV auf Dauer unerf\u00fcllt bleibt. Das w\u00e4re ein herber Schlag auch f\u00fcr das EMRK-System, das in letzter Zeit selbst unter Druck geraten ist und seinerseits die Unterst\u00fctzung durch die EU gebrauchen kann. Man darf annehmen, dass der EuGH diesen Hintergrund in seine Erw\u00e4gungen einbeziehen wird.<\/p>\n\n\n\n Aus dem Kreis der Nicht-EU-Mitgliedstaaten wurde im Laufe der Verhandlungen die Anregung ge\u00e4u\u00dfert, das Ministerkomitee m\u00f6ge beim EGMR ein Gutachten gem. Art. 47 EMRK zum Beitritts\u00fcbereinkommen beantragen.[13]<\/sup><\/a>Solche Gutachten sind auf die Auslegung der EMRK und ihrer Protokolle beschr\u00e4nkt und d\u00fcrfen keine Fragen zum Gegenstand haben, \u00fcber die der EGMR oder das Ministerkomitee aufgrund eines nach der Konvention eingeleiteten Verfahrens zu entscheiden haben k\u00f6nnte. Die einzige sinnvoll zu stellende Frage k\u00f6nnte sein, ob die EMRK und ihre Protokolle so auszulegen sind, dass sie ihrerseits dem 2. Entwurf entgegenstehen. Ob Art. 47 EMRK eine ausreichende Grundlage f\u00fcr ein derartiges Gutachten w\u00e4re, erscheint zweifelhaft.[14]<\/sup><\/a> Die Gutachtenfrage w\u00e4re jedenfalls ohne weiteres zu verneinen. Denn der 2. Entwurf wird mit seinem Inkrafttreten zum integralen Bestandteil der EMRK, ist dieser also gleichrangig.[15]<\/sup><\/a> Dementsprechend muss er nach seinem Art. 11 Abs. 3 auch von allen Konventionsstaaten ratifiziert werden, die ja die Herren der EMRK und ihrer Protokolle sind. Alle im 2. Entwurf zugunsten der EU vorgesehenen Sonderbestimmungen werden damit von allen Konventionsparteien konsentiert. Daher kann das Beitritts\u00fcbereinkommen von vornherein nicht gegen die EMRK und ihre Protokolle versto\u00dfen, und es ist deshalb unwahrscheinlich, dass ein Gutachtenverfahren vor dem EGMR durchgef\u00fchrt wird. Von Seiten des Europarats droht also keine Verz\u00f6gerung des Beitrittsprozesses.<\/p>\n\n\n\n Geduld ist freilich weiter n\u00f6tig, denn nach dem Abschluss des Gutachtenverfahrens vor dem EuGH voraussichtlich im Laufe des Jahres 2026 muss die Beitritts\u00fcbereinkunft noch f\u00f6rmlich von der 46+1-Verhandlungsgruppe, dann vom Lenkungsausschuss f\u00fcr Menschenrechte und anschlie\u00dfend vom Ministerkomitee des Europarats beschlossen werden. Daran schlie\u00dfen sich die Ratifikationsverfahren in allen 46 Konventionsstaaten und der EU an. Auf EU-Ebene beschlie\u00dft gem\u00e4\u00df Art. 218 Abs. 6 lit. a ii, Abs. 8 UA 2 Satz 2 AEUV der Rat nach Zustimmung des Europ\u00e4ischen Parlaments hier\u00fcber einstimmig, wobei sein Beschluss erst in Kraft tritt, wenn ihm alle Mitgliedstaaten im Einklang mit ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Vorschriften zugestimmt haben. In Deutschland ist dazu nach \u00a7 3 Abs. 1 IntVG ein Gesetz gem\u00e4\u00df Art. 23 Abs. 1 GG erforderlich. Hierf\u00fcr gen\u00fcgen einfache Mehrheiten im Bundestag und Bundesrat, ebenso wie f\u00fcr das Gesetz im Sinne von Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG, das Voraussetzung f\u00fcr die Ratifikation der Beitritts\u00fcbereinkunft durch Deutschland als Konventionsstaat ist. Deshalb k\u00f6nnten die beiden Gesetze in eines zusammengefasst werden.<\/p>\n\n\n\n Dieser Ratifikationsmarathon wird sicherlich mehrere Jahre in Anspruch nehmen und m\u00f6glichen Vetospielern Gelegenheit f\u00fcr Obstruktionen bieten. Als Optimist nehme ich aber an, dass die Beitritts\u00fcbereinkunft noch in diesem Jahrzehnt Kraft treten wird. Denn schlie\u00dflich haben die Staats- und Regierungschefs aller Europarat-Staaten auf der 4. Gipfelkonferenz im Mai 2023 in ihrer Reykjav\u00edk Declaration die kurz vorher zustande gekommene provisorische Einigung auf die revidierten Beitrittsinstrumente als wichtigen Erfolg im Prozess des Beitritts der EU zur EMRK begr\u00fc\u00dft und ihr Engagement f\u00fcr die rechtzeitige Annahme der Beitritts\u00fcbereinkunft bekundet.[16]<\/sup><\/a><\/p>\n\n\n\n [1]<\/sup><\/a> Gutachten 2\/13 vom 18.12.2014, ECLI:EU:C:2014:2454.<\/p>\n\n\n\n [2]<\/sup><\/a> https:\/\/rm.coe.int\/steering-committee-for-human-rights-cddh-interim-report-to-the-committ\/1680aace43<\/a> (22.11.2025).<\/p>\n\n\n\n [3]<\/sup><\/a> Fn. 1, Rn. 249 ff.<\/p>\n\n\n\n [4]<\/sup><\/a> ECLI:EU:C:2014:2475, Rn. 194.<\/p>\n\n\n\n [5]<\/sup><\/a> Eingehend Thomas Giegerich, The Rule of Law, Fundamental Rights, the EU\u2019s Common Foreign and Security Policy and the ECHR: Quartet of Constant Dissonance?, Zeitschrift f\u00fcr Europarechtliche Studien 27\/4 (2024), S. 590 \u2013 633 (auch frei online abrufbar unter https:\/\/www.nomos-elibrary.de\/10.5771\/1435-439X-2024-4-590\/the-rule-of-law-fundamental-rights-the-eu-s-common-foreign-and-security-policy-and-the-echr-quartet-of-constant-dissonance-jahrgang-27-2024-heft-4?page=1<\/a>).<\/p>\n\n\n\n [6]<\/sup><\/a> Verb. Rs. C-29\/22 P und C-44\/22 P.<\/p>\n\n\n\n [7]<\/sup><\/a> ECLI:EU:C:2023:901.<\/p>\n\n\n\n [8]<\/sup><\/a> ECLI:EU:C:2024:725.<\/p>\n\n\n\n [9]<\/sup><\/a> Ebd., Rn. 116 ff. Kritisch Stian \u00d8by Johansen, The (Im)possibility of a CFSP \u201cInternal Solution\u201d, in: Stian \u00d8by Johansen\/Geir Ulfstein\/Andreas Follesdal\/Ramses A. Wessel (eds.), The Revised Draft Agreement on the Accession of the EU to the ECHR, European Papers, Vol. 9, 2024, No. 2, S. 783, 796 f.<\/p>\n\n\n\n [10]<\/sup><\/a> Vgl. Luigi Lonardo, How the Court Tries to Deliver Justice in Common Foreign and Security Policy, European Papers, Vol. 9, 2024, No. 2, S. 830, 841 ff.<\/p>\n\n\n\n [11]<\/sup><\/a> Vgl. Giegerich (Fn. 5), S. 619 ff. S. dazu auch EGMR, Urt. v. 4.4.2024, Tamazount u.a. gegen Frankreich (Nr. 17131\/19 u.a.), Abschn. 112 ff., wo die Anwendung der Acte de gouvernement-Doktrin der franz\u00f6sischen Verwaltungsgerichte im konkreten Fall f\u00fcr mit Art. 6 Abs. 1 EMRK vereinbar gehalten wurde. <\/p>\n\n\n\n [12]<\/sup><\/a> Commission Decision on a request for an opinion of the Court of Justice pursuant to article 218 (11) TFEU in relation to the draft agreement providing for the accession of the European Union to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, C(2025)3950 vom 25.7.2025 (https:\/\/ec.europa.eu\/transparency\/documents-register\/detail?ref=C(2025)3950&lang%20=it&lang=de<\/a> [18.11.2025]). Das Dokument ist bisher nicht ver\u00f6ffentlicht worden.<\/p>\n\n\n\n [13]<\/sup><\/a> Anita Kovacs, The on and off negotiations on the EU\u2019s accession to the ECHR \u2013 it\u2019s complicated, und Stian \u00d8by Johansen, The first renegotiation meeting, EU Law Analysis, 30 January 2021; Alain Chablais, EU Accession to the ECHR: The Non-EU Member State Perspective, in: Johansen\/Ulfstein\/Follesdal\/Wessel (Fn. 9), European Papers, Vol. 9, 2024, No. 2, S. 715, 717, 727.<\/p>\n\n\n\n [14]<\/sup><\/a> In diesem Sinne Parliamentary Assembly of the Council of Europe (PACE), Legal aspects of the accession of the European Union to the European Convention on Human Rights \u2013 Report (Doc. 16126 of 7 March 2025), Abschn. 48.<\/p>\n\n\n\n [15]<\/sup><\/a> Vgl. Art. 1 Abs. 2 des 2. Entwurfs, der eine entsprechende Bestimmung als Art. 59 Abs. 2 lit. b in die EMRK einf\u00fcgt.<\/p>\n\n\n\n [16]<\/sup><\/a> Reykjav\u00edk Declaration des 4. Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs des Europarats vom 16\/17.5.2023, S. 8 (https:\/\/rm.coe.int\/4th-summit-of-heads-of-state-and-government-of-the-council-of-europe\/1680ab40c1<\/a> [23.11.2025]).<\/p>\n\n\n\n
\n\n\n\n