Ausf\u00fchrungen von Sebastian Zeitzmann Am 22. Oktober hat das Europ\u00e4ische Parlament die neue Europ\u00e4ische Kommission unter Pr\u00e4sident Juncker best\u00e4tigt und somit die Aufnahme der Arbeit der 28 Kommissare zum 1. November erm\u00f6glicht. Dies soll Anlass sein, das Verfahren der Ernennung der Europ\u00e4ischen Kommission im \u00dcberblick dazustellen. Die wesentliche Vorschrift im Prim\u00e4rrecht (= das Verfassungsrecht der EU), die wir kennen m\u00fcssen, ist Art. 17 VII des EU-Vertrages. Im AEUV findet sich zur Ernennung der Kommission (anders als vor dem Vertrag von Lissabon, damals Art. 214 EGV) nichts mehr. Eigentlicher Startpunkt des Verfahrens ist die im 5-Jahresrhytmus stattfindende Europawahl (im Vertrag als \u201eWahlen zum Europ\u00e4ischen Parlament\u201c bezeichnet, s. dazu Art. 14 III EUV, vgl. auch Art. 223 I AEUV). Der etwas versteckte und daher beim fl\u00fcchtigen Lesen schnell \u00fcbersehene Art. 17 VII 1. UAbs. S. 1 2. Hs. EUV sieht n\u00e4mlich vor, dass das Wahlergebnis f\u00fcr die Nominierung des neuen Kommissionspr\u00e4sidenten \u2013 dem ersten wesentlichen Schritt der Ernennung einer neuen Kommission \u2013 \u201eber\u00fccksichtigt\u201c werden muss.<\/p>\n Was bedeutet dieses \u201eBer\u00fccksichtigen\u201c aber \u00fcberhaupt? Einerseits wird angenommen, dass zwingend eine Pers\u00f6nlichkeit als Kandidat f\u00fcr die Wahl zum Pr\u00e4sidenten vorgeschlagen werden muss, welcher der bei der Europawahl obsiegenden Parteiengruppe bzw. Fraktion angeh\u00f6rt. Eine andere Position sieht es schon als ausreichend an, wenn ein Kandidat vorgeschlagen wird, welcher die Mehrheitsverh\u00e4ltnisse im Parlament nach der Wahl ber\u00fccksichtigt. Er kann also auch aus einer kleineren Parteienfamilie kommen, solange er nur die realistische Chance hat, im Parlament eine Mehrheit f\u00fcr seine Wahl zum Pr\u00e4sidenten hinter sich zu bekommen. Das Parlament vertritt die erste Ansicht und hat sie \u00fcber den Wortlaut bzw. den Inhalt der Vertr\u00e4ge hinaus ausgedehnt: Erstmals standen bei der Europawahl 2014 Spitzenkandidaten fast jeder Parteifamilie zur Wahl. Zu erw\u00e4hnen sind hierbei vor allem der fr\u00fchere luxemburgische Regierungschef Jean-Claude Juncker, der f\u00fcr die Europ\u00e4ische Volkspartei (EVP) als Spitzenkandidat ins Rennen ging (obwohl er gar nicht selbst gew\u00e4hlt werden konnte, auch nicht in seiner luxemburgischen Heimat), sowie Martin Schulz, der fr\u00fchere (und aktuelle) Pr\u00e4sident des Europ\u00e4ischen Parlaments, der f\u00fcr die Sozialisten und Demokraten (S&D) antrat und in Deutschland auch auf den Wahlzetteln stand. Das Parlament forderte, dass der Spitzenkandidat der obsiegenden Fraktion als Pr\u00e4sidentenkandidat vorgeschlagen werden m\u00fcsse (und nicht etwa eine andere Pers\u00f6nlichkeit aus derselben Fraktion). Die Wahl gewann die EVP vor der S&D, so dass das Parlament den Europ\u00e4ischen Rat aufforderte, Jean-Claude Juncker als Kandidaten vorzuschlagen.<\/p>\n Damit sind wir bei dem Organ, welches gem\u00e4\u00df Art. 17 VII das Vorschlagsrecht f\u00fcr den Kandidaten zum neuen Kommissionspr\u00e4sidenten hat: Der Europ\u00e4ische Rat, in welchem die 28 Staats- und Regierungschefs der EU-Mitgliedstaaten unter Leitung eines st\u00e4ndigen Ratspr\u00e4sidenten (ab 1.12. Donald Tusk aus Polen) versammelt sind (s. zum Europ\u00e4ischen Rat Art. 15 EUV; dieser darf nicht mit dem Rat der EU (\u201eRat\u201c) verwechselt werden, in welchem Minister aus den Mitgliedstaaten vertreten sind und der darum auch \u201eMinisterrat\u201c genannt wird, s. dazu Art. 16 EUV).<\/p>\n Der Europ\u00e4ische Rat entsprach der Position des Parlaments und schlug mit der daf\u00fcr vorgesehenen qualifizierten Mehrheit (s. dazu Art. 3 Protokoll (Nr. 36) \u00fcber die \u00dcbergangsbestimmungen, v.a. dessen Abs. 3) gegen die Stimmen des Vereinigten K\u00f6nigreiches und Ungarns Juncker als Kandidat vor. Erstmals wurde ein Kandidat f\u00fcr die Kommissionspr\u00e4sidentschaft nicht im Konsens aller Mitgliedstaaten, sondern gegen den Widerstand einzelner Staaten bestimmt. \u00dcbrigens: in der Pr\u00fcfung kann man durchaus auch guten Gewissens die Position vertreten, die nicht derjenigen des Parlaments entspricht, dass es also gen\u00fcgt, einen Kandidaten vorzuschlagen, der eine realistische Chance hat, tats\u00e4chlich vom Parlament gew\u00e4hlt zu werden. F\u00fcr die n\u00e4chste Entscheidung 2019 wird sich der Europ\u00e4ische Rat aber gegebenenfalls mit der schwierigen (politischen) Frage befassen m\u00fcssen, ob er hinter seinen 2014 gesetzten Ma\u00dfst\u00e4ben \u2013 n\u00e4mlich die Nominierung des obsiegenden Spitzenkandidaten \u2013 zur\u00fcckbleiben kann.<\/p>\n Noch ist der Kandidat aber nicht Kommissionspr\u00e4sident. Vorher muss er ausweislich Art. 17 VII 1. UAbs. S. 2 EUV noch vom Europ\u00e4ischen Parlament mit der Mehrheit seiner Mitglieder (376 von 751) gew\u00e4hlt werden. Bekommt der Kandidat die erforderliche Anzahl von Stimmen (wie Herr Juncker, der 422 Stimmen erhielt), wird er Pr\u00e4sident der neuen Kommission. Verfehlt er die notwendige Mehrheit, so beginnt das Verfahren gem\u00e4\u00df Satz 3 von vorne, wobei der Europ\u00e4ische Rat einen Monat Zeit hat, einen neuen Kandidaten vorzuschlagen. Ob dann ein unterlegener Spitzenkandidat einer anderen Fraktion zum Zuge kommen w\u00fcrde oder eine andere Pers\u00f6nlichkeit aus der obsiegenden Fraktion, ist nicht gesichert. Mit guten Argumenten d\u00fcrften beide Positionen vertreten werden k\u00f6nnen. Damit es gar nicht erst zur Anwendung von Satz 3 kommt, stellt sich der Kandidat vor der Abstimmung im Parlament in jeder Fraktion vor und legt seine politischen Ziele f\u00fcr die folgenden f\u00fcnf Jahre, die Amtszeit einer Kommission, offen. Das Verfahren des Satz 3 kann und muss \u00fcbrigens beliebig oft wiederholt werden, wenn sich kein mehrheitsf\u00e4higer Kandidat findet.<\/p>\n Ist der Kommissionspr\u00e4sident gew\u00e4hlt, fehlen der Kommission aber noch ihre 27 anderen Kommissare. Art. 17 VII 2. UAbs. EUV legt fest, wie diese vorgeschlagen werden. Das Vorschlagsrecht haben die Mitgliedstaaten selbst, Art. 17 VII 2. UAbs. S. 2 EUV: Jeder Mitgliedstaat (mit Ausnahme der Staaten, aus denen der Kommissionspr\u00e4sident und der Hohe Vertreter der Union f\u00fcr Au\u00dfen- und Sicherheitspolitik kommen, s. dazu sogleich) schl\u00e4gt eine Person als Mitglied der Kommission vor, h\u00e4ufig fr\u00fchere Regierungschefs oder -mitglieder. Deutschland hat G\u00fcnter Oettinger nominiert, welcher bereits von 2009-2014 der \u201edeutsche\u201c (die Herkunft der Kommissare soll eigentlich keine Rolle spielen, weil sie laut Vertragstext nicht ihr Heimatland sondern ausschlie\u00dflich die Interessen der EU vertreten, vgl. Art. 17 III UAbs. 3 EUV) Kommissar war. Hat jeder Mitgliedstaat eine Pers\u00f6nlichkeit benannt, nimmt der Rat diese Liste der 27 Personen im Einvernehmen mit dem neuen Kommissionspr\u00e4sidenten mit qualifizierter Mehrheit an, was in der Praxis reine Formsache ist. Der Kommissionspr\u00e4sident sucht nun f\u00fcr jeden nominierten Kommissar die richtige Position in der neuen Kommission: Welche Person ist f\u00fcr ein bestimmtes Portfolio mit seinen Politikbereichen und Aufgaben am geeignetsten? Nicht-fachliche Erw\u00e4gungen wie Herkunft, Geschlecht und Relevanz des jeweiligen Portfolios spielen dabei durchaus eine nicht unerhebliche Rolle. Der Pr\u00e4sident bestimmt im Zuge dieses Verfahrens auch \u00fcber den konkreten Aufbau seiner Kommission und wer seine Vizepr\u00e4sidenten werden sollen (s. dazu Art. 17 VI UAbs. 1 EUV).<\/p>\n Das soeben dargestellte Verfahren gilt f\u00fcr einen ganz bestimmten Kommissar nicht: den Au\u00dfenkommissar, der automatisch auch Vizepr\u00e4sident der Kommission, vor allem aber auch Hoher Vertreter der Union f\u00fcr Au\u00dfen- und Sicherheitspolitik ist. Dieser wird in Abweichung zum Verfahren nach Art. 17 VII 2. UAbs. EUV gem\u00e4\u00df Art. 18 I EUV vom Europ\u00e4ischen Rat mit qualifizierter Mehrheit und mit Zustimmung des Kommissionspr\u00e4sidenten ernannt. 2014 wurde die Italienerin Federica Mogherini ernannt. Der Staat, aus dem der Hohe Vertreter kommt, kann demnach keinen Kommissar nach dem Verfahren des Art. 17 VII 2. UAbs. EUV vorschlagen, da jeder Staat nur einmal in der Kommission vertreten sein darf.<\/p>\n Hat jeder vorgeschlagene Kommissar vom Pr\u00e4sidenten sein Portfolio zugewiesen bekommen, sollte er\/sie sich intensiv in seinen\/ihren neuen Aufgabenbereich einarbeiten und sich konkrete Gedanken \u00fcber dessen inhaltliche Ausgestaltung f\u00fcr die folgenden f\u00fcnf Jahre machen: Welche Ma\u00dfnahmen sollen durchgef\u00fchrt, welche Ziele erreicht werden, wie sollen aktuelle Entwicklungen und Probleme adressiert werden? Jeder Kandidat wird n\u00e4mlich in einem n\u00e4chsten Schritt ins Europ\u00e4ische Parlament geladen, um sich dort in dem f\u00fcr sein Portfolio im Parlament zust\u00e4ndigen Ausschuss den Fragen der Abgeordneten zu stellen (vgl. Art. 118 iVm. Anlagen XVI GO EP). Diese k\u00f6nnen einen Kandidaten wiederholt einladen, wenn er bei der ersten Anh\u00f6rung nicht \u00fcberzeugt (wie 2014 der Brite Jonathan Hill) oder ihn zus\u00e4tzlich einen schriftlichen Fragekatalog beantworten lassen (wie 2014 den Franzosen Pierre Moscovici). Lehnt ein Ausschuss einen Kandidaten g\u00e4nzlich ab, so tut der Kommissionspr\u00e4sident gut daran, ihm ein anderes Portfolio anzutragen oder ihn zum R\u00fccktritt aufzufordern, sofern der Kandidat dies nicht von selbst tut \u2013 anderenfalls k\u00f6nnte das Parlament m\u00f6glicherweise die noch ausstehende Zustimmung der gesamten Kommission als Kollegium verweigern. Dies wurde 2014 im Fall der fr\u00fcheren slowenischen Premierministerin Alenka Bratusek relevant, deren Nominierung von den Abgeordneten abgelehnt worden war. Sie trat von ihrer Nominierung zur\u00fcck und wurde von Slowenien durch Violeta Bulc ersetzt.<\/p>\n Hat jeder nominierte Kommissar seine Anh\u00f6rung in den Aussch\u00fcssen gut \u00fcberstanden, kommt es gem\u00e4\u00df Art. 17 VII 3. UAbs. EUV S. 1 EUV zur Zustimmung durch das Europ\u00e4ische Parlament. Diese erfolgt f\u00fcr das gesamte Kollegium inklusive Kommissionspr\u00e4sident, Hohem Vertreter und den anderen 26 Kommissaren mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen (vgl. Art. 231 AEUV). Die Juncker-Kommission vereinte 423 von 699 abgegebenen Stimmen auf sich.<\/p>\n In einem letzten Schritt ernennt der Europ\u00e4ische Rat gem\u00e4\u00df Art. 17 VII 3. UAbs. EUV S. 2 EUV auf der Grundlage der Zustimmung durch das Parlament mit qualifizierter Mehrheit die Kommission. In der Praxis ist dies Formsache.<\/p>\n Gem\u00e4\u00df Art. 17 V UAbs. 1 EUV besteht die Kommission ab dem 1. November 2014, also ihrer neuen Mandatszeit, etwas kompliziert ausgedr\u00fcckt nur noch \u201eeinschlie\u00dflich ihres Pr\u00e4sidenten und des Hohen Vertreters der Union f\u00fcr Au\u00dfen- und Sicherheitspolitik, aus einer Anzahl von Mitgliedern, die zwei Dritteln der Zahl der Mitgliedstaaten entspricht\u201c (zum genauen Verfahren vgl. Art. 244 AEUV). Die neue Kommission m\u00fcsste demnach aus 28 x 2\/3, also 18 oder 19 Kommissaren bestehen (Es ergibt sich aus den Vertr\u00e4gen nicht, ob in diesem Fall von 18,66 auf- oder abgerundet werden muss, beide Optionen sind denkbar. Die Entscheidung k\u00f6nnte der Europ\u00e4ische Rat treffen. Letztlich wird eine Auslegung durch den Europ\u00e4ischen Gerichtshof Gewissheit bringen.). Warum hat die neue Kommission dann dennoch 28 Kommissare?<\/p>\n Die Aufl\u00f6sung findet sich im letzten Halbsatz von Art. 17 V UAbs. 1 EUV. Dort ist festgelegt, dass von obiger Regelung abgewichen werden kann, wenn der Europ\u00e4ische Rat einstimmig eine \u00c4nderung dieser Anzahl beschlie\u00dft. Genau dies hat der Europ\u00e4ische Rat getan, offiziell, um seinem Versprechen an Irland nachzukommen, dass der Staat weiterhin mit einem Kommissar vertreten sein w\u00fcrde (anl\u00e4sslich des ersten irischen Referendums zum Lissabon-Vertrag von 2008 war bef\u00fcrchtet worden, Irland k\u00f6nnte bei einer Reduzierung der Gr\u00f6\u00dfe der Kommission letztlich ohne Kommissar dastehen). Letztlich d\u00fcrfte aber kein Mitgliedstaat gerne auf \u201eseinen\u201c Kommissar verzichtet haben wollen. Es bleibt also bei der alten Regelung, dass jeder EU-Staat mit einem Kommissar in der Europ\u00e4ischen Kommission vertreten ist, auch wenn dies das Ziel des Lissaboner Vertrages konterkariert, die Kommission effektiver und kosteng\u00fcnstiger zu gestalten.<\/p>\n Um trotz ihrer Gr\u00f6\u00dfe die Kommission arbeitsf\u00e4hig zu halten, hat Pr\u00e4sident Juncker sie im Vergleich zur vorherigen Barroso-II-Kommission erheblich umstrukturiert. War zuletzt jedem Kommissar (mit Ausnahme des Pr\u00e4sidenten) und somit auch den Vizepr\u00e4sidenten ein konkretes Fachportfolio zugeordnet, ist dies nun nicht mehr der Fall.<\/p>\n Wie in der Barroso-II-Kommission gibt es 7 Vizepr\u00e4sidenten. Neu ist, dass einer von ihnen, der Niederl\u00e4nder Frans Timmermans, als erster Vize-Pr\u00e4sident und damit echter Vertreter des Pr\u00e4sidenten fungiert. Neu ist auch, dass den Vizepr\u00e4sidenten in jeweils einem definierten Feld, welches mehrere EU-Politikbereiche bzw. Portfolios der einfachen Kommissare umfasst, eine koordinierende und vermittelnde Funktion zukommt. Ein eigenes Fachportfolio haben sie aber nicht mehr. Dies erm\u00f6glicht es, jedem der \u201eeinfachen\u201c Kommissare ein Fachportfolio zu \u00fcberlassen, welches eine gewisse Gr\u00f6\u00dfe und Bedeutung hat \u2013 so wie das neue Bet\u00e4tigungsfeld des deutschen Kommissars G\u00fcnther Oettinger, der unter Barroso-II f\u00fcr Energie zust\u00e4ndig war und nunmehr f\u00fcr \u201eDigitale Wirtschaft und Gesellschaft\u201c (zuletzt \u201eDigitale Agenda\u201c) verantwortlich ist. Koordinierender Vizepr\u00e4sident f\u00fcr dieses Portfolio ist Andrus Ansip, der die Zust\u00e4ndigkeit f\u00fcr den \u201eDigitalen Binnenmarkt\u201c innehat. Damit dies nicht falsch verstanden wird: Vizepr\u00e4sident Ansip ist keineswegs der \u201eChef\u201c des \u201eeinfachen\u201c Kommissars Oettinger. Vielmehr leitet er ein Projektteam, welches sich ganz allgemein und im weiten Sinn mit Fragen der Digitalwirtschaft befassen wird und \u2013 von Fall zu Fall \u2013 neben Ansip und Oettinger auch andere Kommissare umfassen wird, z.B. den Binnenmarkt- und den Wirtschaftskommissar. Der der Kommission inh\u00e4rente Gedanke der internen Diskussion und Kooperation ist somit institutionalisiert worden. Im Idealfall, basierend auf der F\u00fchrung des jeweiligen Vizepr\u00e4sidenten, kann dies die Arbeit der Kommission, vor allem hinsichtlich ihrer gesetzgeberischen T\u00e4tigkeit, erheblich effizienter gestalten.<\/p>\n Neben der Nominierung des Kandidaten f\u00fcr den Kommissionspr\u00e4sidenten auf Spitzenkandidaten-Basis ist die Umstrukturierung der Kommission die relevanteste institutionelle Neuerung der Juncker-Kommission und sollte daher bekannt sein.<\/p>\n Update am 27.11.2015<\/p>\n Sebastian Zeitzmann, LL.M. ist seit 2020 wissenschaftlicher Mitarbeiter am EMR. An der Universit\u00e4t des Saarlandes und der Universit\u00e4t Strasbourg unterrichtet er in den Bereichen Europarecht, Europapolitik und Europ\u00e4ische Integration.<\/em><\/p>\n
\n<\/em><\/p>\nErster wesentlicher Schritt: Die Wahl des Pr\u00e4sidenten, Art. 17 VII 1. UAbs. EUV<\/h4>\n
Zweiter wesentlicher Schritt: Die Auswahl der einzelnen Kommissare, Art. 17 VII 2. UAbs. EUV<\/h4>\n
Die Ausnahme: der Au\u00dfenkommissar, Art. 18 EUV<\/h4>\n
Der letzte wesentliche Schritt: Zustimmung und Ernennung, Art. 17 VII 3. UAbs. EUV<\/h4>\n
Zusatzfrage: Warum eigentlich 28 Kommissare?<\/h4>\n
Die neue Ausgestaltung der Kommission<\/h4>\n