Ein Beitrag von Oskar Josef Gstrein* Als Ende der 1970er Jahre die Kommission der Europ\u00e4ischen Wirtschaftsgemeinschaft nach einer engagierten akademischen Diskussion erste zaghafte Schritte in Richtung Beitritt der EU zum zentralen europ\u00e4ischen Menschenrechtsschutzsystem anregte, ahnte sie wohl nicht, welche Unwegsamkeiten im Laufe der Jahrzehnte dieser Prozess mit sich bringen sollte. Zwar war offensichtlich geworden, dass wirtschaftliche Integration nicht ohne ein in der Gemeinschaft fehlendes grund- bzw. menschenrechtliches Rechtsschutzssystem auskommt. Allerdings war von Anfang an fraglich, wie der Gerichtshof der Gemeinschaft bzw. Union in Luxemburg darauf reagieren w\u00fcrde, wenn eine Integration der Rechtsordnung der Union in diesem Bereich stattfinden sollte.<\/p>\n Bereits im Gutachten 2\/94 vom 28.03.1996<\/a> hatte der EuGH grundlegende Voraussetzungen f\u00fcr einen Beitritt der EU zur EMRK festgelegt. In den folgenden Jahren bzw. Jahrzehnten kam die Grundrechtecharta der Union hinzu, es wurde das Prim\u00e4rrecht der Union entsprechend modifiziert und auch von Seiten des Europarates wurden etliche Vorkehrungen getroffen um schlie\u00dflich die ersehnte Schlie\u00dfung der L\u00fccke im Grundrechtsschutz in Europa zu erreichen. Ziel war es ein integriertes Schutzsystem im Bereich der Menschenrechte zu haben, welches die nationale, unionale und internationale Gerichtsbarkeit am Europ\u00e4ischen Gerichtshof f\u00fcr Menschenrechte in Stra\u00dfburg umfasst.<\/p>\n Als schlie\u00dflich am 1.12.2009 der Vertrag von Lissabon mit seiner verbindlichen Beitrittsverpflichtung in Art 6 Abs 2 EUV in Kraft trat, schien der Beitritt der EU zur EMRK praktisch unausweichlich. Doch die Verhandlungen bis zu einem fertigen Entwurf f\u00fcr ein Beitrittsabkommen<\/a> gestalteten sich \u00e4u\u00dferst komplex und schwierig. Ausgehend vom Jahr 2010 mussten zwei unterschiedliche Verhandlungsprozesse<\/a> absolviert werden, bis schlie\u00dflich am 04.07.2013 von der Europ\u00e4ischen Kommission ein Gutachten nach Art 218 Abs 11 AEUV beim EuGH angefordert wurde. Nachdem der Gerichtshof in Luxemburg sich wesentlich im Verhandlungsprozess engagiert hatte und sowohl durch\u00a0ein Reflexionspapier<\/a> als auch durch eine gemeinsame Stellungnahme der Pr\u00e4sidenten <\/a>den Prozess zu unterst\u00fctzen schien, kam die Ablehnung des Verhandlungsergebnisses durch das Gutachten 2\/13 vom 18.12.2014<\/a> umso \u00fcberraschender.<\/p>\n Da der zweite Satz von Art. 218 Abs 11 AEUV vorsieht, dass im Falle eines ablehnenden Gutachtens die geplante \u00dcbereinkunft nur in Kraft treten kann, sofern sie oder die Vertr\u00e4ge abge\u00e4ndert werden, d\u00fcrfte der Beitritt der EU zur EMRK auf Jahre, vielleicht sogar Jahrzehnte, hinausgeschoben worden sein. Man muss aus Sicht der Bef\u00fcrworter eines Beitritts fast von einem „worst case scenario“ sprechen.<\/p>\n Diese Entwicklung kommt vor allem auch angesichts des zuletzt relativ positiven politischen Klimas und der abschlie\u00dfenden Bemerkungen der Generalanw\u00e4ltin Kokott \u00fcberraschend, hatte diese doch noch am 13.06.2014 in ihrer Stellungnahme festgestellt:<\/a><\/p>\n 278.\u00a0Die Pr\u00fcfung des Abkommensentwurfs anhand der in Art.\u00a06 Abs.\u00a02 EUV und im Protokoll Nr.\u00a08 enthaltenen rechtlichen Kriterien sowie im Lichte der Erkl\u00e4rung Nr.\u00a02 hat nichts ergeben, was die Vereinbarkeit des geplanten Beitritts der Union zur EMRK mit den Vertr\u00e4gen grundlegend in Frage stellen k\u00f6nnte. Der Abkommensentwurf bedarf lediglich einiger vergleichsweise geringf\u00fcgiger Modifizierungen bzw. Erg\u00e4nzungen, die sich ohne gr\u00f6\u00dferen Aufwand realisieren lassen d\u00fcrften.<\/p>\n 279.\u00a0Vor diesem Hintergrund erschiene es mir nicht als zweckm\u00e4\u00dfig, den Abkommensentwurf beim derzeitigen Stand seiner Formulierung f\u00fcr mit den Vertr\u00e4gen unvereinbar zu erkl\u00e4ren. Vielmehr sollte der Gerichtshof in Anlehnung an sein zweites Gutachten zum Europ\u00e4ischen Wirtschaftsraum(161) aussprechen, dass der Abkommensentwurf mit den Vertr\u00e4gen vereinbar ist, vorausgesetzt, die von mir erw\u00e4hnten Modifizierungen, Erg\u00e4nzungen und Klarstellungen werden vorgenommen.<\/p><\/blockquote>\n Die Gr\u00fcnde f\u00fcr die Ablehnung des Entwurfs f\u00fcr ein Beitrittsabkommen sind mannigfaltig:<\/p>\n Das praktisch einzige Zugest\u00e4ndnis der Richter bezieht sich auf die nun vorhandene und valide Rechtsgrundlage in Art 6 EUV (Rn. 153).<\/p>\n Der Gerichtshof fasst seine \u00c4u\u00dferungen wie folgt zusammen (Rn. 258):<\/p>\n 258.\u00a0Im Licht aller vorstehenden Erw\u00e4gungen ist festzustellen, dass die geplante \u00dcbereinkunft in folgenden Punkten nicht mit Art.\u00a06 Abs.\u00a02 EUV und dem EU-Protokoll Nr.\u00a08 vereinbar ist: Ein altes Sprichwort lautet: „\u00c4gypten ist ein Geschenk des Nils.“ Und was f\u00fcr die \u00c4gypter ihr Nil ist, das ist f\u00fcr die Europ\u00e4ische Union ihre Rechtsordnung. Man kann hier auch an Walter Hallstein und seine Rede von der Gemeinschaft als „Gesch\u00f6pf des Rechts“ denken. Es d\u00fcrfte kein Zufall sein, dass die Richter in Luxemburg ihre Ausf\u00fchrungen damit beginnen, dass die EU kein Staat ist. Sie besinnen sich auf den Kern der Union und stellen sich die Frage, inwiefern ein Beitritt zur EMRK nach den Modalit\u00e4ten des Entwurfs f\u00fcr ein Beitrittsabkommen diesen Kern aufbrechen bzw. ver\u00e4ndern w\u00fcrde. Und wenig \u00fcberraschend kommen die Richter dabei zum Schluss, dass die Intergrit\u00e4t und Autonomie ihrer Rechtsordnung in Mitleidenschaft gezogen werden k\u00f6nnte. Praktisch alle angef\u00fchrten Gr\u00fcnde zielen auf diesen Aspekt ab und heben ihn hervor.<\/p>\n Dabei geht es in erster Linie darum, dass die Union – insbesondere der EuGH – im Falle eines Beitritts zum jetzigen Zeitpunkt die M\u00f6glichkeit verlieren w\u00fcrde, weitere bahnbrechende Merkmale der Rechtsordnung autonom zu entwickeln und das Verh\u00e4ltnis zwischen Union und Mitgliedstaaten und zwischen den Mitgliedstaaten untereinander grundlegend neu zu gestalten. Immer mehr Bereiche sollen Teil dieses Prozesses werden. Es ist daher einerseits sicherlich kein Zufall, dass der Gerichtshof immer st\u00e4rker im Bereich des Grundrechtsschutzes agiert<\/a> und andererseits zum Schluss des Gutachtens die Gemeinsame Au\u00dfen- und Sicherheitspolitik angesprochen wird, was auf den ersten Blick verwundert.<\/p>\n Man muss das Gutachten wohl als Eingest\u00e4ndnis der Richter verstehen, dass die EU noch nicht so weit ist, als dass sie ein stabiler Anker im gr\u00f6\u00dferen europ\u00e4ischen Kontext sein k\u00f6nnte. Es scheint die Meinung im Plenum vorzuherrschen, dass eine \u00d6ffnung des Rechtssystems zum gegenw\u00e4rtigen Zeitpunkt mehr zerst\u00f6rt als dass sie n\u00fctzt. Indirekt scheinen die Richter nach weiteren Ma\u00dfnahmen der Politik zu verlangen, welche zu einer tieferen Integration f\u00fchren werden. Au\u00dferdem scheint es ein Anliegen des EuGH zu sein noch mehr Zeit zu bekommen, um die Prinzipien der autonomen Rechtsordnung der Union noch weiter durchzusetzen und zu etablieren.<\/p>\n All dies mag aus der Innensicht des Gerichtshofs verst\u00e4ndlich sein. Von au\u00dfen zeigt es aber einerseits, dass die EU, selbst im europ\u00e4ischen Kontext, nicht dazu in der Lage ist, die gesellschaftlichen Diskurse zu dominieren. Nach wie vor ist sie mehr Versprechen als Erl\u00f6sung. Andererseits muss wohl auch konstatiert werden, dass die Union ein \u00e4u\u00dferst schwieriger Verhandlungspartner im internationalen Kontext ist. Und man kann nicht umhin zu konstatieren, dass gerade der Gerichtshof im Verlauf des letzten Teils der Beitrittsverhandlungen zur EMRK angesichts des nun vorliegenden Gutachtens eine kl\u00e4gliche Figur macht.<\/p>\n Was aber bedeutet dies konkret f\u00fcr den Beitritt der EU zur EMRK? Es kann zweifelsfrei zum jetzigen Zeitpunkt festgestellt werden, dass es noch Jahre, vielleicht sogar Jahrzehnte, dauern wird, bis die EU tats\u00e4chlich ihrer prim\u00e4rrechtlichen Verpflichtung in Art 6 Abs 2 EUV nachkommt. Die Union ist in ihrer momentanen Verfasstheit und angesichts ihres Entwicklungsstandes aus der Sicht des Gerichtshofes nicht in der Lage beizutreten. Und sie wird es wahrscheinlich erst dann sein, wenn grundlegende \u00c4nderungen, die sicherlich auch das Prim\u00e4rrecht betreffen, vorgenommen werden. Der Gerichtshof hat klar gemacht, dass er neben sich in keiner Weise einen anderen Spruchk\u00f6rper toleriert, der \u00fcber das Wohl und Wehe der Unionsrechtsordnung bestimmt. Und das bedeutet letztlich, dass ein Beitritt der EU zur EMRK aus heutiger Sicht wohl nur stattfinden kann, wenn die Union mit ihrer Rechtsordnung zum absolut dominanten Teil des europ\u00e4ischen Rechtssystems im weiten Sinne werden wird. Ob und wie das jemals geschehen kann, wird die Zukunft zeigen.<\/p>\n Weitere lesenswerte Beitr\u00e4ge zum Thema:<\/p>\n *Mag. Dr. Oskar Josef Gstrein, LL.M. ist Assistenzprofessor am Department of Governance and Innovation des Campus Frysl\u00e2n, wo er auch Mitglied des Data Research Centre ist.<\/p>\n
\n<\/em><\/p>\nDer Hintergrund<\/h3>\n
Die Entscheidung des Plenums im \u00dcberblick<\/h3>\n
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\n\u2013\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0Sie ist geeignet, die besonderen Merkmale und die Autonomie des Unionsrechts zu beeintr\u00e4chtigen, da sie nicht sicherstellt, dass Art.\u00a053 EMRK und Art.\u00a053 der Charta aufeinander abgestimmt werden, keine Vorkehrungen enth\u00e4lt, um der Gefahr einer Beeintr\u00e4chtigung des Grundsatzes des gegenseitigen Vertrauens zwischen den Mitgliedstaaten im Unionsrecht zu begegnen, und keine Regelung des Verh\u00e4ltnisses zwischen dem durch das Protokoll Nr.\u00a016 geschaffenen Mechanismus und dem in Art.\u00a0267 AEUV vorgesehenen Vorabentscheidungsverfahren vorsieht.
\n\u2013\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0Sie ist geeignet, Art.\u00a0344 AEUV zu beeintr\u00e4chtigen, da sie die M\u00f6glichkeit nicht ausschlie\u00dft, den EGMR mit Rechtsstreitigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten oder zwischen ihnen und der Union zu befassen, die die Anwendung der EMRK im materiellen Anwendungsbereich des Unionsrechts betreffen.
\n\u2013\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0Sie sieht keine Modalit\u00e4ten des Mitbeschwerdegegner-Mechanismus und des Verfahrens der Vorabbefassung des Gerichtshofs vor, die gew\u00e4hrleisten, dass die besonderen Merkmale der Union und des Unionsrechts erhalten bleiben.
\n\u2013\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0Sie verst\u00f6\u00dft gegen die besonderen Merkmale des Unionsrechts in Bezug auf die gerichtliche Kontrolle der Handlungen, Aktionen oder Unterlassungen der Union im Bereich der GASP, da sie die gerichtliche Kontrolle einiger dieser Handlungen, Aktionen oder Unterlassungen ausschlie\u00dflich einem unionsexternen Organ anvertraut.<\/p><\/blockquote>\nFazit und Stellungnahme<\/h3>\n
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