Ein Beitrag von Annette Guckelberger und Frederic Geber*<\/p>\n
I. Ausgangssituation<\/strong><\/p>\n Im Vergleich zu anderen Staaten tut sich Deutschland seit jeher schwer mit der Er\u00f6ffnung von Rechtsschutzm\u00f6glichkeiten f\u00fcr Umweltschutzvereinigungen. Denn das deutsche Verwaltungsprozessrecht folgt dem Modell des Individualrechtsschutzes (s. Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG). Danach haben die meisten Klagen nur Aussicht auf Erfolg, wenn der Kl\u00e4ger die Verletzung in einem subjektiven Recht geltend machen kann (\u00a7 42 Abs. 2 Alt. 1 VwGO) und er tats\u00e4chlich in seinen Rechten verletzt ist (\u00a7 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Deshalb spricht man auch vom Prinzip der Verletzten-Klagen. Erschwerend kommt die nach wie vor in verschiedenen Normen angelegte \u201edienende Funktion\u201c des Verfahrens hinzu, wonach im Gerichtsverfahren letztlich die inhaltliche Richtigkeit der getroffenen Beh\u00f6rdenentscheidung, nicht aber der Weg dorthin ausschlaggebend ist. So kann nach \u00a7 46 VwVfG die Aufhebung eines Verwaltungsakts nicht allein wegen der Verletzung einer Verfahrensvorschrift beansprucht werden, wenn offensichtlich ist, dass der unterlaufene Verfahrensfehler die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat.<\/p>\n Dagegen geben v\u00f6lker- und europarechtliche Regelungen \u2013 zu nennen sind die von der EU und ihren Mitgliedstaaten als gemischtes Abkommen abgeschlossene Aarhus-Konvention[1]<\/a> sowie Art. 11 EU-Richtlinie 2011\/92 (Umweltvertr\u00e4glichkeitspr\u00fcfungs-RL, nachfolgend: UVP-RL) und Art. 25 EU-Richtlinie 2010\/75 (Industrieemissions-RL, nachfolgend IED-RL) sowie ihre Vorg\u00e4ngernormen \u2013 die Gew\u00e4hrung eines weitreichenden Zugangs zu Gerichten als Ziel nationalen Rechtsschutzes vor. Zwar bleiben die nationalen Gesetzgeber grunds\u00e4tzlich befugt, f\u00fcr den Gerichtszugang die Verletzung subjektiver Rechte zu verlangen und zudem festzulegen, was als subjektives Recht anzusehen ist. Allerdings m\u00fcssen sie hierbei die genannten v\u00f6lker- und europarechtlichen Wertungen beachten.<\/p>\n Der deutsche Gesetzgeber hat \u2013 in nur sehr z\u00f6gerlicher Umsetzung dieser Vorgaben \u2013 mit dem Erlass des Gesetzes \u00fcber erg\u00e4nzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003\/35\/EG (Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz, nachfolgend: UmwRG) versucht, beide Systeme miteinander zu vereinen. Das Gesetz gilt vor allem f\u00fcr Gro\u00dfprojekte mit erh\u00f6htem Konfliktpotential, vor deren Durchf\u00fchrung eine Umweltvertr\u00e4glichkeitspr\u00fcfung (nachfolgend: UVP) durchgef\u00fchrt werden muss.[2]<\/a> Im Rahmen des Anwendungsbereichs des UmwRG k\u00f6nnen anerkannte Umweltschutzvereinigungen Rechtsbehelfe einlegen, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu m\u00fcssen und ohne dass die Begr\u00fcndetheit des Rechtsbehelfs von einer solchen Rechtsverletzung abh\u00e4ngig ist (vgl. \u00a7 2 UmwRG). Ferner kann gem\u00e4\u00df \u00a7 4 Abs. 1 UmwRG das v\u00f6llige Fehlen einer UVP bzw. einer Vorpr\u00fcfung ger\u00fcgt werden, ohne dass der Kl\u00e4ger gem\u00e4\u00df \u00a7 46 VwVfG die Kausalit\u00e4t dieses Fehlers f\u00fcr die Verwaltungsentscheidung darlegen m\u00fcsste. Gleichwohl hat der Gesetzgeber den Gerichtszugang nach deutschem Recht auch in Umweltangelegenheiten nicht schrankenlos ausgestaltet. So ist u. a. geltend zu machen, dass die infrage stehende Entscheidung oder deren Unterlassung Rechtsvorschriften widerspricht, die dem Umweltschutz dienen und f\u00fcr die Entscheidung von Bedeutung sein k\u00f6nnen. Ferner gilt die Erleichterung des \u00a7 4 Abs. 1 UmwRG bislang nicht in F\u00e4llen, in denen bei der Durchf\u00fchrung einer UVP Fehler unterliefen. Schlie\u00dflich ist eine Vereinigung, wenn sie sich im beh\u00f6rdlichen Entscheidungsverfahren \u00e4u\u00dfern konnte, gem. \u00a7 2 Abs. 3 UmwRG im Rechtsbehelfsverfahren mit allen Einwendungen pr\u00e4kludiert, die sie w\u00e4hrend des beh\u00f6rdlichen Verfahrens nicht oder nicht rechtzeitig geltend gemacht hat, obwohl sie dies h\u00e4tte tun k\u00f6nnen. Der EuGH hatte nun im Rahmen eines von der Kommission eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahrens (Art. 258 AEUV) zu entscheiden, ob die Einschr\u00e4nkungen, die der deutsche Gesetzgeber im Bereich des Umweltrechtsschutzes macht, die unionsrechtlichen Vorgaben ausreichend umsetzen.<\/p>\n II. EuGH-Urteil vom 15.10.2015[3]<\/strong><\/a><\/strong><\/p>\n In ihrer Klage bezweifelte die Kommission u. a. die Vereinbarkeit der genannten Beschr\u00e4nkungen mit den aufgezeigten unionsrechtlichen Vorgaben. F\u00fcr viele \u00fcberraschend vertrat Generalanwalt Wathelet in seinen Schlussantr\u00e4gen, dass \u00a7 113 Abs. 1 S. 1 VwGO mit seiner Beschr\u00e4nkung der Rechtm\u00e4\u00dfigkeitskontrolle auf die Verletzung von Vorschriften, die subjektive Rechte begr\u00fcnden, hinter den unionsrechtlichen Vorgaben zur\u00fcckbleibe.[4]<\/a><\/p>\n Wegen der potenziell weitreichenden Folgen dieser Ansicht f\u00fcr das deutsche Verwaltungsprozessrecht \u2013 und insbesondere f\u00fcr den althergebrachten \u00a7 113 Abs. 1 S. 1 VwGO \u2013 wurde die Entscheidung des EuGH mit Spannung erwartet. Sie d\u00fcrfte mit einem lachenden und mit einem weinenden Auge zur Kenntnis genommen worden sein.<\/p>\n Nach dem EuGH beziehen sich Art. 11 UVP-RL und Art. 25 IED-RL, wonach die Mitglieder der betroffenen \u00d6ffentlichkeit Zugang zu einem gerichtlichen \u00dcberpr\u00fcfungsverfahren haben m\u00fcssen, um die materiell-rechtliche und verfahrensrechtliche Rechtm\u00e4\u00dfigkeit von Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen anzufechten, \u201enicht auf die in \u00a7 42 Abs. 2 VwGO geregelten Zul\u00e4ssigkeitsvoraussetzungen [\u2026], sondern auf den Umfang der gerichtlichen Kontrolle bei diesen \u00dcberpr\u00fcfungsverfahren\u201c, also die Begr\u00fcndetheit dieser Rechtsbehelfe. Da nach beiden Unionsrechtsnormen die Mitgliedstaaten den Rechtsbehelf von der Geltendmachung einer Rechtsverletzung abh\u00e4ngig machen und nach Absatz 3 jeweils im Einklang mit dem Ziel eines weitreichenden Gerichtszugangs bestimmen d\u00fcrfen, was als Rechtsverletzung gilt, d\u00fcrfen sie nach dem EuGH auch vorschreiben, \u201edass die Aufhebung einer Verwaltungsentscheidung durch das zust\u00e4ndige Gericht die Verletzung eines subjektiven Rechts auf Seiten des Kl\u00e4gers voraussetzt\u201c. Das Unionsrecht steht also nicht per se der Anbindung des Rechtsschutzes an eine Verletzung eines subjektiven Rechts entgegen. Allerdings schr\u00e4nkt der EuGH diese Aussage sogleich wieder ein. Unter Verweis auf seine fr\u00fchere Entscheidung in der Rechtssache BUND[5]<\/a> beschr\u00e4nkt er seine zuvor gemachte Aussage auf den Rechtsschutz Einzelner. Umweltverb\u00e4nde (vgl. Art. 1 Abs. 2 lit. e UVP-RL) dagegen, deren Einsatz auf nationaler Ebene zur Verringerung der Vollzugsdefizite beim Umweltschutz im Interesse des Unionsrechts f\u00fchren soll, m\u00fcssen gefundene Rechtsverst\u00f6\u00dfe unabh\u00e4ngig vom Vorliegen einer subjektiven Rechtsverletzung oder durch deren Fiktion r\u00fcgen k\u00f6nnen. Dies findet sich im nationalen Recht in \u00a7 2 Abs. 5 UmwRG wieder.<\/p>\n Bereits in fr\u00fcheren Urteilen hatte der EuGH festgestellt, dass sich die Beschr\u00e4nkung der Unanwendbarkeit des \u00a7 46 VwVfG auf das v\u00f6llige Unterbleiben einer UVP nicht mit der vom Unionsrecht vorgeschriebenen verfahrensm\u00e4\u00dfigen \u00dcberpr\u00fcfung der Verwaltungsentscheidung in Einklang bringen l\u00e4sst. Dass die Unerheblichkeitsvorschrift des \u00a7 46 VwVfG dagegen weiter angewendet werden konnte \u201ein dem Fall, dass eine Umweltvertr\u00e4glichkeitspr\u00fcfung zwar durchgef\u00fchrt wurde, aber mit \u2013 unter Umst\u00e4nden schwerwiegenden \u2013 Fehlern behaftet war, w\u00fcrde den Bestimmungen der [UVP-Richtlinie] weitgehend ihre praktische Wirksamkeit nehmen\u201c und insbesondere dem angestrebten weiten Gerichtszugang zuwiderlaufen. Deshalb ist die in \u00a7 4 Abs. 1 UmwRG angelegte Beschr\u00e4nkung der Nichtanwendung von \u00a7 46 VwVfG auf das v\u00f6llige Fehlen einer Umweltvertr\u00e4glichkeitspr\u00fcfung unionsrechtswidrig.<\/p>\n Soweit \u00a7 46 VwVfG danach im Bereich von umweltrechtlichen Planungsverfahren \u00fcberhaupt noch anwendbar ist, schr\u00e4nkt der EuGH diesen europarechtlich ein. Weil die UVP-RL insbesondere auf eine bessere Information und Beteiligung der \u00d6ffentlichkeit bei Gro\u00dfprojekten mit unter Umst\u00e4nden erheblichen Umweltauswirkungen abzielt, \u201ekommt der \u00dcberpr\u00fcfung der Einhaltung von Verfahrensregeln in diesem Bereich besondere Bedeutung zu\u201c. Infolgedessen m\u00fcssen die zur betroffenen \u00d6ffentlichkeit geh\u00f6renden Umweltschutzvereinigungen vor Gericht \u201egrunds\u00e4tzlich jeden Verfahrensfehler geltend machen k\u00f6nnen\u201c. Anders als es nach \u00a7 46 VwVfG der Fall ist, wollte der Unionsrechtsgesetzgeber die M\u00f6glichkeit der Geltendmachung von Verfahrensfehlern nicht an die Bedingung kn\u00fcpfen, dass diese sich auf den Inhalt der angefochtenen Entscheidung ausgewirkt haben m\u00fcssen. Da die Aufhebung der beh\u00f6rdlichen Entscheidung und ein kompletter Neubeginn des Verfahrens bei jedem noch so geringen Verfahrensversto\u00df \u00fcber das Ziel hinausschie\u00dfen w\u00fcrden, ist nach dem EuGH \u00a7 46 VwVfG unter folgender Einschr\u00e4nkung unionsrechtskonform: Nicht der Kl\u00e4ger darf f\u00fcr die Kausalit\u00e4t des Verfahrensrechtsversto\u00dfes beweisbelastet sein. Vielmehr muss das entscheidende Gericht ggf. anhand der vom Antragsteller bzw. von der zust\u00e4ndigen Beh\u00f6rde vorgelegten Beweise oder auch den vorliegenden Akten zur Feststellung in der Lage sein, dass die angegriffene Entscheidung ohne den vom Kl\u00e4ger ger\u00fcgten Verfahrensfehler in der Sache nicht anders ausgefallen w\u00e4re. Allerdings ergibt sich aus dem Kontext des Urteils erneut, dass diese europarechtlichen Einschr\u00e4nkungen des \u00a7 46 VwVfG nicht zugunsten Einzelner gelten, da der EuGH auch hier auf seine weiter oben im Urteil vorgenommene Bezugnahme auf Umweltverb\u00e4nde verweist.[6]<\/a><\/p>\n Bislang hielten die Rechtsprechung und das \u00fcberwiegende deutsche Schrifttum[7]<\/a> die in \u00a7 2 Abs. 3 UmwRG sowie \u00a7 73 Abs. 4 VwVfG enthaltenen Pr\u00e4klusionsnormen angesichts der mit ihnen angestrebten Rechtssicherheit und Effizienz der verwaltungsbeh\u00f6rdlichen und -gerichtlichen Verfahren f\u00fcr unionsrechtskonform. K\u00f6nnten Kl\u00e4ger aus rein taktischen Erw\u00e4gungen Einwendungen, die ihnen schon w\u00e4hrend des Verwaltungsverfahrens bekannt sind, noch im gerichtlichen Verfahren vortragen, w\u00fcrde der bereits mit dem Verwaltungsverfahren angestrebte Interessensausgleich infrage gestellt werden. Die Pr\u00e4klusion w\u00fcrde die Personen hingegen zu einem m\u00f6glichst fr\u00fchzeitigen Vortrag ihrer Bedenken im Verwaltungsverfahren ermuntern und so sicherstellen, dass sich die sp\u00e4tere Gerichtskontrolle auf ma\u00dfgebliche, m\u00f6glichst umfassend und detailliert vorgetragene Umst\u00e4nde beschr\u00e4nken k\u00f6nne.<\/p>\n Der EuGH erinnert auch an dieser Stelle des Urteils an die Absicht von Art. 11 UVP-RL, in Sachen Umweltschutz einen weitreichenden Gerichtszugang zu gew\u00e4hren. Diese Norm enthalte keine Beschr\u00e4nkung der zur Begr\u00fcndung eines Rechtsbehelfs m\u00f6glichen Erw\u00e4gungen. Die mit der Pr\u00e4klusion einhergehende Beschr\u00e4nkung lasse sich auch nicht mit Rechtssicherheitserw\u00e4gungen rechtfertigen. Denn es sei \u201ekeineswegs erwiesen, dass eine umfassende gerichtliche Kontrolle der sachlichen Richtigkeit dieser Entscheidung diesem Grundsatz abtr\u00e4glich sein k\u00f6nnte\u201c.<\/p>\n Einen Missbrauch der Klagem\u00f6glichkeiten m\u00f6chte allerdings auch der EuGH nicht zulassen. So h\u00e4lt er spezifische Verfahrensvorschriften f\u00fcr m\u00f6glich, \u201enach denen z. B. ein missbr\u00e4uchliches oder unredliches Vorbringen unzul\u00e4ssig ist\u201c, wenn es sich dabei um geeignete Ma\u00dfnahmen zur Gew\u00e4hrleistung der Wirksamkeit des gerichtlichen Verfahrens handelt.<\/p>\n III. Fazit und Stellungnahme<\/strong><\/p>\n Die hier nur skizzenhaft vorgestellte EuGH-Entscheidung ist f\u00fcr die Ausgestaltung des nationalen Rechtsschutzes von gr\u00f6\u00dfter Bedeutung. Einerseits wird klar, dass der EuGH nicht versucht, im Gewand des Umweltrechts klassische Themen des deutschen Verwaltungsrechts (Prinzip des Verletzten-Rechtsschutzes, Pr\u00e4klusion) generell auszuhebeln. Seine Aussagen schneidet er sehr deutlich auf den Rechtsschutz in Umweltsachen zu. In diesem Teilbereich des Verwaltungsrechts ist der EuGH mit dem deutschen Gesetzgeber jedoch sehr streng. Das vom EuGH wiederholt hervorgehobene Ziel von Art. 11 UVP-RL, einen weitreichenden Zugang zu Gerichten zu gew\u00e4hren, zumal die Norm \u201ekeineswegs die Gr\u00fcnde beschr\u00e4nkt, die mit einem [\u2026] Rechtsbehelf geltend gemacht werden k\u00f6nnen\u201c, zwingt den deutschen Gesetzgeber erneut zur Anpassung seiner Regelungen. Bisher fiel es ihm schwer, im Umweltrecht \u2013 soweit es europa- und v\u00f6lkerrechtlich determiniert ist \u2013 von den im allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht immer noch g\u00fcltigen Grunds\u00e4tzen abzuweichen und die h\u00f6herrangigen Vorgaben vollends in nationales Recht umzusetzen. Die durch das vorliegende Urteil bewirkte Beseitigung weiterer \u2013 wenn auch nicht aller \u2013 Unklarheiten zur Ausgestaltung nationalen Verwaltungs-Rechtsschutzes in Umweltsachen wird der Gesetzgeber sich bei der nun anstehenden Gesetzesnovellierung vor Augen f\u00fchren m\u00fcssen.<\/p>\n Insgesamt zeigt sich einmal wieder, dass sich Deutschland schwer tut, Umweltschutzvereinigungen ausreichende Rechtsschutzm\u00f6glichkeiten zu er\u00f6ffnen, zumal diese nicht zum ersten Mal aufgrund der Rechtsprechung des EuGH nachjustiert werden m\u00fcssen. So wurde im September 2015 das Gesetzgebungsverfahren zur \u00c4nderung des UmwRG zur Umsetzung des EuGH-Urteils vom 7.11.2013 in der Rs. C-72\/12 eingeleitet (BT-Drucks. 18\/5927). Danach soll \u00a7 4 Abs. 1 UmwRG dahingehend ge\u00e4ndert werden, dass Entscheidungen \u00fcber die Zul\u00e4ssigkeit bestimmter Vorhaben auch aufgehoben werden m\u00fcssen, wenn die erforderliche \u00d6ffentlichkeitsbeteiligung nach \u00a7 9 UVPG oder \u00a7 10 BImSchG weder durchgef\u00fchrt noch nachgeholt wurde (Nr. 2) oder ein anderer Verfahrensfehler vorliegt, der nicht geheilt wurde, nach seiner Art und Schwere den zuvor genannten F\u00e4llen vergleichbar ist und der betroffenen \u00d6ffentlichkeit die M\u00f6glichkeit der gesetzlich vorgesehenen Beteiligung am Entscheidungsprozess genommen hat (Nr. 3). Ein neu einzuf\u00fcgender Abs. 1a betrifft die Anwendung des \u00a7 46 VwVfG: \u201eF\u00fcr Verfahrensfehler, die nicht unter \u00a7 4 [Absatz 1] fallen, gilt \u00a7 46 des Verwaltungsverfahrensgesetzes. L\u00e4sst sich durch das Gericht nicht aufkl\u00e4ren, ob ein Verfahrensfehler [\u2026] die Entscheidung in der Sache beeinflusst hat, wird eine Beeinflussung vermutet.\u201c Die Gerichte haben dann den Einfluss des Verfahrensfehlers auf die Sachentscheidung zu unterstellen.<\/p>\n Eine Aufhebung der Pr\u00e4klusionsvorschrift war bislang aber nicht angedacht. Es bleibt daher abzuwarten, ob noch in dieser oder erst einer weiteren Gesetzes\u00e4nderung die jetzige EuGH-Entscheidung umgesetzt wird. Langfristig bleibt zu kl\u00e4ren, ob derartige Modifizierungen allgemeiner Vorschriften auf dieses Spezialgesetz beschr\u00e4nkt bleiben sollen: Ist es wirklich sinnvoll, den vielfach zentralen Umweltrechtsschutz weiterhin in einem neben dem allgemeinen Recht stehenden Rechtsbehelfsgesetz besonders auszugestalten?<\/p>\n \u2014\u2014\u2014\u2014\u2014\u2014\u2014\u2014\u2014\u2014\u2014\u2014\u2014\u2014\u2014\u2014-<\/p>\n * Prof. Dr. Annette Guckelberger ist Inhaberin des Lehrstuhls f\u00fcr \u00d6ffentliches Recht an der Universit\u00e4t des Saarlandes (http:\/\/guckelberger.jura.uni-saarland.de\/index.html). Dr. Frederic Geber LL.M. war Mitarbeiter an diesem Lehrstuhl.<\/p>\n [1]<\/a> Vom 25.6.1998, ABl. 2005 Nr. L 124\/4.<\/p>\n [2]<\/a> Das Gesetz findet gem. \u00a7 1 Abs. 1 S. 1 UmwRG auf Entscheidungen Anwendung, bei denen eine Pflicht zur Durchf\u00fchrung einer UVP bestehen kann, sowie auf bestimmte Genehmigungen nach dem BImSchG, bestimmte Erlaubnisse f\u00fcr Gew\u00e4sserbenutzungen nach \u00a7 8 Abs. 1 WHG sowie auf Planfeststellungsbeschl\u00fcsse f\u00fcr Deponien nach \u00a7 35 Abs. 2 KrWG und Entscheidungen nach dem USchadG.<\/p>\n [3]<\/a> ECLI:EU:C:2015:683.<\/p>\n [4]<\/a> Schlussantr\u00e4ge vom 21.5.2015, ECLI:EU:C:2015:344.<\/p>\n [5]<\/a> Rs. C-115\/09, ECLI:EU:C:2015:683, Slg. 2011, I-3673<\/p>\n [6]<\/a> Vgl. den Verweis von Rn. 64 auf Rn. 30 ff. des Urteils.<\/p>\n\n
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