Noch ist der Rechtsstaat nicht verloren: Der EuGH stellt eine Verletzung der richterlichen Unabhängigkeit durch den polnischen Gesetzgeber fest


Ein Beitrag von Univ.-Prof. Dr. Thomas Giegerich, LL.M.

 

I. Das Urteil der Großen Kammer im Vergleich mit den Schlussanträgen des Generalanwalts

Am 24.6.2019 hat der EuGH (Große Kammer) in der Rs. C-619/18 Polen wegen zweier Verstöße gegen Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV verurteilt, weil der polnische Gesetzgeber das Ruhestandsalter der amtierenden Richter des Obersten Gerichts herabgesetzt und zugleich festgelegt hatte, dass der Staatspräsident die Dienstzeit dieser Richter nach freiem Ermessen, ohne Begründung und ohne gerichtliche Kontrolle über das neu festgelegte Ruhestandsalter hinaus verlängern konnte.[1] Darin sieht der Gerichtshof eine Beeinträchtigung erstens der Unabsetzbarkeit und zweitens der Unabhängigkeit der betroffenen Richter, die fast ein Drittel der amtierenden Richter des Obersten Gerichts ausmachten. Nach seiner bis zum Urteil vom 27.2.2018[2] betr. Portugal zurückreichenden Rechtsprechung und insbesondere nach dem bisherigen Prozessverlauf war eine andere Entscheidung kaum zu erwarten: Der EuGH hatte die Anwendung der streitgegenständlichen Bestimmungen schon mit Beschluss vom 17.12.2018 im Wege der einstweiligen Anordnung nach Art. 279 AEUV rückwirkend auf den Erlasszeitpunkt ausgesetzt.[3] Generalanwalt Tanchev hatte dann in seinen Schlussanträgen vom 11.4.2019 vorgeschlagen, der Vertragsverletzungsklage der Kommission (Art. 258 AEUV) in Bezug auf Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV stattzugeben.[4] Dessen Argumentation folgt der Gerichtshof zwar im Wesentlichen, aber nicht vollständig.

Ein markanter Unterschied zwischen den Schlussanträgen und dem Urteil fällt ins Auge: Der Generalanwalt hatte die Klagebegründung der Kommission aufgespalten in einen Vorwurf der Verletzung von Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV und einen davon zu trennenden Vorwurf der Verletzung von Art. 47 GRC. Den ersten Vorwurf hielt er für begründet, den zweiten nicht. Denn die polnische Neuregelung des Ruhestandes der obersten Richter habe zwar die „vom Unionsrecht erfassten Bereiche“ i.S. der erstgenannten Vorschrift betroffen, da das Oberste Gericht zur Auslegung und Anwendung von Unionsrecht berufen sein könne. Polen habe aber mit der Reform kein Unionsrecht durchgeführt, so dass die GRC gemäß Art. 51 Abs. 1 GRC vorliegend gar nicht anwendbar sei. Deshalb schlug er dem Gerichtshof eine Teilabweisung der Klage vor. Demgegenüber hat der EuGH der Klage vollumfänglich für begründet erklärt, nachdem er den Antrag der Kommission als auf die Feststellung gerichtet interpretierte, „dass ein Verstoß gegen Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV, ausgelegt im Licht von Art. 47 der Charta, vorliegt“.[5] Im Urteilstenor wird nur eine Verletzung der Verpflichtungen aus Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV festgestellt.

Hinsichtlich des sachlichen Anwendungsbereichs von Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV weist der Gerichtshof darauf hin, dass diese Bestimmung in „den vom Unionsrecht erfassten Bereichen“ Anwendung finde, ohne dass es darauf ankäme, in welchem Kontext die Mitgliedstaaten Unionsrecht im Sinne von Art. 51 Abs. 1 der Charta durchführten.[6] Im weiteren Verlauf der Urteilsbegründung greift der EuGH dann jedoch zweimal auf Art. 47 GRC zurück, um den Inhalt der sich aus Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV ergebenden Verpflichtung der Mitgliedstaaten näher zu definieren, einen wirksamen Rechtsschutz in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen zu gewährleisten.[7] Liegt dann aber das Argument nicht nahe, dass ein Mitgliedstaat, der seine Justiz im Einklang mit seinen unionsrechtlichen Verpflichtungen aus Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV einzurichten muss, dabei Unionsrecht durchführt und deshalb auch an Art. 47 GRC gebunden ist? Wahrscheinlich wollte der Gerichtshof angesichts kritischer nationaler (Verfassungs-) Gerichte, die den Einfluss der nationalen Grundrechtskataloge und ihrer eigenen Rechtsprechung gewahrt und deshalb Art. 51 Abs. 1 GRC eng interpretiert wissen wollen, eine solche klare Aussage vermeiden. Immerhin liegt die Organisation der nationalen Justiz in der ausschließlichen Zuständigkeit der Mitgliedstaaten und ist eng mit der nationalen Verfassungsidentität verbunden, welche die Union nach Art. 4 Abs. 2 EUV zu achten hat.

Keines der von Polen zur Rechtfertigung seiner Reform des Obersten Gerichts vorgebrachten Argumente ließ der Gerichthof durchgreifen. Er verwies dazu insbesondere auf die einschlägige Stellungnahme der Venedig-Kommission des Europarats, nach der die Begründung des polnischen Gesetzentwurfs, der ihr zur Begutachtung unterbreitet worden war, Anhaltspunkte enthielt, die ernsthafte Zweifel daran aufkommen ließen, ob die Reform nicht von der Absicht geleitet sei, eine bestimmte Gruppe von Richtern dieses Gerichts aus dem Amt zu entfernen.[8] Polen hatte auch vorgebracht, seine beanstandeten Rechtsvorschriften ähnelten denjenigen in anderen Mitgliedstaaten sowie denjenigen, die für die Ernennung von EuGH-Richtern gelten würden. In der Tat hat die Exekutive in einigen Mitgliedstaaten (z.B. in Deutschland[9]) sowie auf EU-Ebene[10] großen Einfluss auf die Richterernennung. Der Generalanwalt hatte in seinen Schlussanträgen mit dem Hinweis gekontert, die Regime in den anderen Mitgliedstaaten seien mit der Situation in Polen nicht vergleichbar, da sie in einem anderen rechtlichen, politischen und sozialen Kontext stünden. Demgegenüber weist der EuGH nur auf seine ständige Rechtsprechung hin, nach der ein Mitgliedstaat einen möglichen Unionsrechtsverstoß durch einen anderen Mitgliedstaat nicht geltend machen kann, um seine eigene Vertragsverletzung zu rechtfertigen.[11] Den entscheidenden Unterschied der EU-Rechtslage zur neuen Situation in Polen erkennt der Gerichtshof darin, dass die Regierungen der Mitgliedstaaten nach Anhörung des Ausschusses nach Art. 255 AEUV im gegenseitigen Einvernehmen über die (Wieder-) Ernennung von EuGH-Richtern entscheiden:[12] Das schränkt die Möglichkeit politischer Manipulationen ein.

Ein weiterer wichtiger Aspekt des Urteils liegt darin, dass der EuGH deutlicher als in seiner bisherigen Rechtsprechung Art. 2 EUV in seine Begründung einbezieht: „Das Erfordernis der Unabhängigkeit der Gerichte, das dem Auftrag des Richters inhärent ist, gehört zum Wesensgehalt des Rechts auf wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz und des Grundrechts auf ein faires Verfahren, dem als Garant für den Schutz sämtlicher dem Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsender Rechte und für die Wahrung der in Art. 2 EUV genannten Werte, die den Mitgliedstaaten gemeinsam sind, u.a. des Wertes der Rechtsstaatlichkeit, grundlegende Bedeutung zukommt …“[13] Anders als der Generalanwalt hat es der Gerichtshof aber nicht für nötig gehalten, das Verhältnis zu klären zwischen dem Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEUV und dem politischen Verfahren nach Art. 7 Abs. 1 EUV zum Schutz der Werte des Art. 2 EUV, das die Kommission ja am 20.12.2017 ebenfalls gegen Polen eingeleitet hat.[14] Der Generalanwalt hatte die gleichzeitige Durchführung beider Verfahren ausdrücklich für zulässig gehalten.

 

II. Umfassende Analyse zur Unabhängigkeit mitgliedstaatlichen der Gerichte als Strukturvorgabe der Unionsverfassung in der Zeitschrift für Europarechtliche Studien 22/1 (2019)

Im wenige Tage vor dem o.g. EuGH-Urteil erschienenen Heft 1 des 22. Jahrgangs 2019 der Zeitschrift für Europarechtliche Studien habe ich unter dem Titel „Die Unabhängigkeit der Gerichte als Strukturvorgabe der Unionsverfassung und ihr effektiver Schutz vor autoritären Versuchungen in den Mitgliedstaaten“ eine umfassende Analyse der Problematik veröffentlicht (S. 61 – 111). In meinem Abstract heißt es:

„Unter den in Art. 2 EUV genannten Werten ist die Rechtsstaatlichkeit für eine „Union des Rechts“ lebenswichtig. Ein Kernelement der Rechtsstaatlichkeit bildet der umfassende Rechtsschutz durch unabhängige Gerichte, zu deren Einrichtung Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV und Art. 47 GRC die Mitgliedstaaten verpflichten. Darauf beruhen auch die justizielle Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten z.B. beim Europäischen Haftbefehl und die Zusammenarbeit der nationalen Gerichte mit dem EuGH im Vorabentscheidungsverfahren (Art. 267 AEUV). Deshalb spielt die Rechtsstaatlichkeit einschließlich der Unabhängigkeit der Gerichte eines Kandidatenlandes bei den Beitrittsverhandlungen (Art. 49 EUV) auch eine herausgehobene Rolle. Gerät die Unabhängigkeit der Gerichte in einem Mitgliedstaat in Gefahr, wie derzeit insbesondere in Polen und Ungarn, stellt das EU-Recht politische und justizielle Durchsetzungsverfahren zur Verfügung. Die politischen Verfahren nach Art. 7 EUV, Art. 354 AEUV haben sich gegenüber Polen und Ungarn als wenig wirksam erwiesen. Alles hängt daher von den justiziellen Durchsetzungsverfahren ab: Beim EuGH sind derzeit mehrere einschlägige Vertragsverletzungsverfahren der Kommission (Art. 258 AEUV) und Vorabentscheidungsersuchen (Art. 267 AEUV) nationaler Gerichte anhängig. In einem der Vertragsverletzungsverfahren hat der EuGH einen Eingriff des polnischen Gesetzgebers in die Unabhängigkeit des Obersten Gerichts durch einstweilige Anordnung (Art. 279 AEUV) ausgesetzt.

Sollte es zu einer Verurteilung Polens wegen Vertragsverletzungen kommen, gäbe Art. 260 Abs. 2 AEUV notfalls die Möglichkeit, mittels einer Zwangsgeldverhängung finanziellen Druck aufzubauen, um die Durchführung der EuGH-Urteile zu erzwingen. Ein Polen auferlegtes Zwangsgeld könnte ggf. gegen polnische Ansprüche auf Zahlungen aus den EU-Fonds aufgerechnet werden. Darüber hinaus sollte die Möglichkeit genutzt und weiter ausgebaut werden, die Mittelzuweisungen aus EU-Fonds unabhängig von Vertragsverletzungsverfahren davon abhängig zu machen, dass der Empfängerstaat die Anforderungen der Rechtsstaatlichkeit insbesondere im Hinblick auf die Unabhängigkeit seiner Gerichte erfüllt. Denn nur dann ist eine dem EU-Recht entsprechende Mittelverwendung gesichert.“[15]

 

III. Schlussanträge des Generalanwalts in einem weiteren Vertragsverletzungsverfahren gegen Polen

Am 20.6.2019 hat Generalanwalt Tanchev auch in der Rs. C-192/18 vorgeschlagen, Polen u.a. wegen eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Unabsetzbarkeit und Unabhängigkeit der Richter zu verurteilen.[16] In diesem Verfahren geht es u.a. um die Absenkung des Ruhestandsalters für amtierende Richter an den ordentlichen Gerichten und die Befugnis des Justizministers, deren Amtsdauer nach freiem Ermessen, ohne Begründung und ohne gerichtlichen Rechtsschutz zu verlängern. Die Argumentation des Generalanwalts zeichnet insoweit seine Argumentation in der Rs. C-619/18 nach, die der EuGH im Wesentlichen gutgeheißen hat. Deshalb ist zu erwarten, dass ihm der Gerichtshof auch in diesem Verfahren folgen wird.

Eine weitere Rüge der Kommission in der Rs. C-192/18 betrifft die Einführung unterschiedlicher Ruhestandsalter für Richterinnen und Richter. Die fünf Jahre frühere Pensionierung von Richterinnen hatte Polen als positive Diskriminierung darzustellen versucht. Dieses Argument weist der Generalanwalt zurück, da die Maßnahme nicht die Fähigkeit von Frauen verbessern solle, im Wettbewerb auf dem Arbeitsmarkt zu bestehen und unter gleichen Bedingungen wie Männer eine berufliche Laufbahn zu verfolgen.[17] Denn die betroffenen Frauen stünden bereits am Ende ihrer beruflichen Karriere. In Wahrheit solle die Neuregelung die herkömmliche Rollenverteilung der Geschlechter in die Zukunft fortschreiben. Dafür spreche auch, dass Männer, die wegen Kindererziehung Karrieremöglichkeiten nicht wahrnehmen könnten, von ihr nicht erfasst würden. Der Generalanwalt sieht insoweit einen Verstoß gegen das Verbot der Diskriminierung aufgrund des Geschlechts in Bezug auf das Entgelt in Art. 157 AEUV, da die frühere Pensionierung von Frauen zu geringeren Pensionszahlungen führe.

 

IV. Weitere beim EuGH anhängige Verfahren zur polnischen „Justizreform“

Beim EuGH sind derzeit noch mehrere weitere Verfahren zur polnischen Justizreform anhängig, insbesondere Vorabentscheidungsersuchen des polnischen Obersten Gerichts,[18] des polnischen Obersten Verwaltungsgerichts[19] sowie polnischer Instanzgerichte.[20]

 

 

[1] ECLI:EU:C:2019:531.

[2] Rs. C-64/15, ECLI:EU:C:2018:117. S. auch EuGH, Urt. v. 25.7.2018, Rs. C-216/18 PPU, ECLI:C:EU:2018:586. Zu einem früheren Ungarn betr. Fall EuGH, Urt. v. 6.11.2012, Rs. C-286/12, ECLI:EU:C:2012:687.

[3] Rs. C-619/18 R, ECLI:EU:C:2018:1021.

[4] ECLI:EU:C:2019:325.

[5] ECLI:EU:C:2019:531, Rn. 32.

[6] Ebd., Rn. 50.

[7] Ebd., Rn. 54, 57.

[8] Ebd., Rn. 82.

[9] Vgl. z.B. Art. 95 Abs. 2 GG. BVerfGE 143, 22.

[10] Art. 253 Abs. 1 AEUV. Vgl. Thomas Giegerich, Transparency in the Selection of Constitutional Court Judges: Contextualised Comparison between the USA, Germany and the European Courts in Luxembourg and Strasbourg, in: Burkhard Hess/Ana Koprivica Harvey (eds.), Open Justice, 2019, S. 143 (157 ff.).

[11] ECLI:EU:C:2019:531, Rn. 120.

[12] Ebd., Rn. 120.

[13] Ebd., Rn. 58.

[14] COM(2017) 835 final, abrufbar unter https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2

017/DE/COM-2017-835-F1-DE-MAIN-PART-1.PDF

[15] Abrufbar unter https://europainstitut.de/fileadmin/user_upload/europa-institut/zeus/ZEuS_1_2019.pdf.

[16] ECLI:EU:C:2019:529.

[17] Art. 157 Abs. 4 AEUV.

[18] Rs. C-522/18, C-537/18, C-585/18, C-624/18, C-625/18 und C-668/18.

[19] Rs. C-824/18.

[20] Rs. C-558/18, C-563/18 und C-623/18.