Der EuGH als regionaler Ersatz für den Appellate Body der WTO?


Ein Kommentar zu den Schlussanträgen von GA Kokott in der Rs. C-66/18 zur Central European University

Ein Beitrag von Dennis Traudt*

Am 5. März 2020 veröffentlichte Generalanwältin Juliane Kokott ihre Schlussanträge zu der Rechtssache C-66/18 (Kommission v Ungarn). Das Vertragsverletzungsverfahren vor dem EuGH fügt sich in eine Reihe von Aufsichtsklagen der Europäischen Kommission gegen Ungarn und Polen ein.[1] Beide Staaten sind im Gange, ihr jeweiliges politisches System entgegen den europäischen Grundwerten (Art. 2 EUV) in eine illiberale Demokratie[2] umzuwandeln. Da sich das eigentlich für solche Extremfälle vorgesehene Verfahren des Art. 7 EUV aufgrund seiner politischen Dimension als praktisch wirkungslos erwiesen hat, setzt die Hüterin der Verträge auf das Vertragsverletzungsverfahren, mit dem sie Einzelmaßnahmen der entsprechenden Regierung angreift. So liegt es auch im vorliegenden Fall: Die Kommission rügt zwei Änderungen des ungarischen Hochschulgesetzes aus dem Jahr 2017. „Danach müssen Hochschulen aus Staaten außerhalb des EWR für die Aufnahme oder Fortführung ihrer Tätigkeit in Ungarn den Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrags zwischen Ungarn und ihrem Herkunftsstaat nachweisen, wobei dieser bei föderalen Staaten zwingend von der Zentralregierung geschlossen werden muss. Außerdem steht die Tätigkeit aller ausländischen Hochschulen unter der Bedingung, dass auch in dem jeweiligen Herkunftsstaat eine Hochschulausbildung angeboten wird.“[3] Diese Maßnahme richtet sich gezielt gegen die Central European University, die bis 2019 in Budapest einen Campus unterhielt.

Unabhängig von der politischen Brisanz, die naturgemäß mit einer Aufsichtsklage einhergeht, ist ein anderer Aspekt, den GA Kokott aufgreift, von gesteigertem wissenschaftlichem Interesse. Denn vorliegend rügt die Kommission nicht nur die Verletzung von Primärrecht, wie es in den Verträgen und der GrCh kodifiziert ist. Vielmehr verstoße das neue ungarische Hochschulgesetz auch gegen Welthandelsrecht in Form des Grundsatzes der Inländerbehandlung gem. Art. XVII GATS[4], das auch Dienstleister aus Drittstaaten schützt. Somit geht es im Kern um eine Verletzung von Völkervertragsrecht durch Ungarn, über die der EuGH judizieren soll. Einer genaueren Analyse wert erscheinen dabei die Argumente, mit denen GA Kokott die Heranziehung des WTO-Rechts als Prüfungsmaßstab im Vertragsverletzungsverfahren rechtfertigt. Mit dieser Argumentation wird sich der folgende Beitrag kritisch auseinandersetzen.

Schon in der Einleitung postuliert GA Kokott, das Vertragsverletzungsverfahren vor dem EuGH könne als Instrument zur Durchsetzung und Effektivierung des Welthandelsrechts dienen.[5] Dies erscheint vor dem Hintergrund, dass sich das Streitbeilegungsverfahren der WTO aktuell zumindest teilweise in einer Paralyse befindet, von gesteigerter Brisanz. In der Vereinbarung über Regeln und Verfahren zur Beilegung von Streitigkeiten des WTO-Regimes (DSU[6]) ist ein auf internationaler Ebene einzigartiger Streitbeilegungsmechanismus niedergelegt, der sich aus Elementen schiedsgerichtlicher ad hoc-Verfahren und einem obligatorischen ständigen Spruchkörper zweiter Instanz zusammensetzt. Diese zweite Instanz – der sog. Appellate Body – ist seit Jahren unterbesetzt, da insbesondere die Vereinigten Staaten seit 2017 die Neubesetzung vakanter Mitgliedsposten blockieren. Formal hat der Appellate Body seit Dezember 2019 sogar nur noch ein Mitglied und ist folglich gar nicht mehr spruchfähig.[7] Das Streitbeilegungsverfahren der WTO, das für alle Mitglieder obligatorisch und bindend ist und sogar über ein Durchsetzungsverfahren verfügt,[8] wird daher faktisch auf die schiedsgerichtlichen Panel-Entscheidungen erster Instanz zurückgestutzt. Jeder Beteiligte kann durch Anrufung des Appellate Body verhindern, dass Panel-Entscheidungen verbindlich werden. Auch das Durchsetzungsverfahren knüpft an eine verbindliche Entscheidung des Appellate Body, die durch das allgemeine Streitbeilegungsgremium der WTO angenommen werden muss. Die Besonderheiten des WTO-Regimes hinsichtlich einer verbindlichen Streitbeilegung sind also aktuell praktisch ineffektiv. Die Aufforderung, dass der EuGH jetzt als „Retter in der Not“ zumindest für einen Teilbereich die Durchsetzung des WTO-Rechts übernehmen soll, ähnelt von der Grundidee der Solange-I-Rspr. des BVerfG:[9] Die übergeordnete Ebene hat eine Lücke in ihrem Rechtsschutzsystem, die von einem Spruchkörper der untergeordneten Instanz hilfsweise geschlossen wird. Zwar geht es hier nicht um einen materielle Rechtsschutzlücke, jedoch bringt ein prozedurales Hindernis das Konzept des „rule-based international trading system“ ins Wanken.

GA Kokott befasst sich zunächst ausführlich mit der Jurisdiktion des EuGH und begründet diese mithilfe einer dreigliedrigen Argumentation. Zunächst stellt sie das dogmatische Argument dar, das GATS-Abkommen sei als völkerrechtlicher Vertrag, den die EU ratifiziert habe, integrierender Bestandteil des Unionsrechts. Als solches binde es die Mitgliedstaaten und nehme auch am Anwendungsvorrang teil. Dies ergebe sich schon direkt aus Art. 216 II AEUV und darüber hinaus auch aus der ständigen Rspr. des Gerichtshofs.[10] Dass das GATS im Jahr 1995 zusammen mit der Errichtung der WTO noch als gemischtes Abkommen von der EG und den Mitgliedstaaten ratifiziert worden sei, ändere nichts daran, dass nun gem. Art. 207 IV UA 3 lit. b AEUV auch der Handel mit Bildungsdienstleistungen unter die Gemeinsame Handelspolitik (GHP) falle und somit die Kompetenz spätestens seit dem Vertrag von Lissabon ausschließlich bei der Union liege.[11] Aus dieser rein dogmatischen Sicht ist es nur konsequent, WTO-Recht, das gem. Art. 216 II AEUV für die Mitgliedstaaten als Unionsrecht mit einem Rang zwischen Primär- und Sekundärrecht gilt, als Prüfungsmaßstab in einem Vertragsverletzungsverfahren anzuwenden.

Eine Besonderheit von inkorporiertem Völkervertragsrecht gegenüber sonstigem Unionsrecht ist jedoch zu beachten. Gemäß EuGH-Rechtsprechung unterliegt die unmittelbare Anwendbarkeit von Völkervertragsrecht i.V.m. Art. 216 II AEUV als Prüfungsmaßstab für Sekundärrechtsakte der EU zugunsten privater Kläger in nationalen Gerichtsverfahren und Vorabentscheidungsverfahren sowie in Nichtigkeitsklageverfahren strengen Voraussetzungen.[12] Abgesehen von zwei engen Ausnahmen verweigert der Gerichtshof insoweit die unmittelbare Anwendbarkeit von WTO-Recht.[13] Für die Heranziehung desselben als Prüfungsmaßstab für nationale Maßnahmen im Vertragsverletzungsverfahren soll dies nach Auffassung der GA aber irrelevant sein, geht es doch dabei um die Überprüfung von mitgliedstaatlichen Maßnahmen. Die Bindung der Mitgliedstaaten an inkorporiertes Völkervertragsrecht gemäß Art. 216 II AEUV ist unabhängig von seiner unmittelbaren Anwendbarkeit. Insoweit konsequent unterscheidet GA Kokott auch das Vertragsverletzungsverfahren von der Nichtigkeitsklage oder dem Vorabentscheidungsverfahren. Für die beiden letztgenannten Verfahrensarten sei anerkannt, dass die Wirksamkeit von sekundärem Unionsrecht nur an unmittelbar anwendbarem und in der Normenhierarchie über ihm stehendem Unionsrecht gemessen werden könne. Da WTO-Recht i.V.m. Art. 216 II AEUV unionsintern zwar in einem Mezzanin-Rang zwischen Primär- und Sekundärrecht stehe,[14] aber wie aufgezeigt nicht unmittelbar anwendbar sei, dürfe dieses dem EuGH dort gerade nicht als Prüfungsmaßstab dienen. Zusammengefasst kann WTO-Recht daher kein Prüfungsmaßstab für Unionsrechtsakte in Verfahren des Art. 263 oder Art. 267 AEUV, jedoch für nationale Akte im Verfahren des Art. 258 AEUV sein.[15]

Die teleologischen Argumente, die der EuGH heranzieht um die unmittelbare Anwendbarkeit des Welthandelsrechts i.V.m. Art. 216 II AEUV abzulehnen, werden von GA Kokott quasi mit umgekehrten Vorzeichen als Rechtfertigung für dessen Anwendung im Vertragsverletzungsverfahren genutzt. Die besondere Natur des Streitbeilegungsmechanismus der WTO spielt dabei die entscheidende Rolle.[16] Die Streitbeilegung der WTO ist im Kern auf Verhandlungslösungen aus.[17] Eine verbindliche Entscheidung mit ggf. anknüpfendem Durchsetzungsverfahren ist lediglich als ultima ratio konzipiert. Die schon aufgezeigte gegenwärtige Dysfunktionalität des Streitbeilegungsmechanismus führt dazu, dass ein noch stärkerer Fokus auf den bilateralen Verhandlungen im Vorfeld der gerichtsähnlichen Entscheidungen liegt. Eine klageweise Durchsetzung von Partikularinteressen einzelner Mitgliedstaaten oder Privater wegen WTO-Rechtsverletzungen durch die Union selbst könnte diese Art der Konfliktlösung auf internationaler Ebene unterminieren, weil sie die Verhandlungsposition der EU beeinträchtigen würde. Als Kehrseite der Medaille könnten jedoch einzelne mitgliedstaatliche Maßnahmen das geschlossene Auftreten der Union bei Verhandlungen mit Drittstaaten im Rahmen der Streitbeilegung unterlaufen und sogar eine völkerrechtliche Haftung der Union nach sich ziehen.[18] Die Union ist nach außen vollumfänglich an das GATS gebunden und muss sich das Handeln der Mitgliedstaaten zurechnen lassen.[19] Somit läuft die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahren gegen einen Mitgliedstaat laut GA Kokott gerade „nicht den Zielen und dem besonderen Charakter der Streitbeilegung in der WTO zuwider“.[20] Vielmehr könne die Verhandlungsposition der Union gegenüber Drittstaaten sogar dadurch gestärkt werden, dass sie intern über ein effektives Durchsetzungsinstrument verfügt.[21]

Die einseitige Möglichkeit der Union, Mitgliedstaaten wegen Verletzungen von Welthandelsrecht vor dem EuGH zu verklagen, ohne dass diese Möglichkeit umgekehrt den Mitgliedstaaten zusteht, liegt somit in der Kompetenz der Union bzgl. der GHP begründet: Die EU als nichtstaatliches Mitglied der WTO ist auf die Loyalität ihrer Mitgliedstaaten angewiesen, um in Handelsstreitigkeiten mit Drittstaaten geschlossen auftreten zu können. Intern ist es die Aufgabe des EuGH, die einheitliche Anwendung eines von der Union geschlossenen Vertrags innerhalb der Union zu gewährleisten.[22] Dies rechtfertigt aus teleologischer Sicht die von GA Kokott vorgeschlagene Top-Down Klagemöglichkeit der Kommission ohne eine korrespondierende Bottom-up-Möglichkeit der Mitgliedstaaten, Handlungen der Union vom EuGH am WTO-Recht messen zu lassen.

Inmitten der aufgezeigten Argumentation findet sich noch ein Rekurs auf das Gebot der loyalen Zusammenarbeit aus Art. 4 III EUV. Auch dieses Prinzip gebietet den Mitgliedstaaten, Maßnahmen zu unterlassen, die nach außen eine völkerrechtliche Haftung der Union nach sich ziehen könnten. Mit der völkerrechtlichen Verpflichtung der Union im Außenverhältnis korreliert eine interne Pflicht der Mitgliedstaaten gegenüber der Union, welche Ausdruck des Gebots der loyalen Zusammenarbeit ist.[23] Dies stellt eine alternative Begründung dar, die GA Kokott dem EuGH als eine Art Absicherung anbietet, sollte er der differenzierten Anwendung von WTO-Recht als Prüfungsmaßstab, determiniert durch den Prüfungsgegenstand und somit durch die Verfahrensart, eine Absage erteilen.

Ein praktisches Problem, welches auftritt, wenn sich ein Gericht die Jurisdiktion für eine Materie zuschreibt, für die ein anderes Streitschlichtungsorgan ebenfalls zuständig ist, liegt in der möglichen Divergenz der Entscheidungen zu einem identischen Sachverhalt. Vorliegend stehen das WTO-Streitbeilegungsverfahren und der EuGH nicht in einem formalen Subordinationsverhältnis. Das Vertragsverletzungsverfahren ist vielmehr ein internes Ordnungsinstrument und hindert „die WTO-Organe nicht daran, auf Antrag eines Drittstaats einen Verstoß gegen das WTO-Übereinkommen festzustellen, und zwar auch dann, wenn der Gerichtshof zuvor einen solchen Verstoß abgelehnt hat.“[24] Aus dem oben aufgezeigten Telos ergibt sich, dass der EuGH idealerweise so entscheidet wie das eingesetzte WTO-Panel, ansonsten könnte ein WTO-Rechts-konformes Handeln der EU nicht effektiv sichergestellt werden. GA Kokott schlägt zur Lösung dieses praktischen Problems vor, das Vertragsverletzungsverfahren in solchen Fällen auszusetzen und die Entscheidung der WTO-Organe abzuwarten, soweit parallel ein Verfahren vor der WTO anhängig ist. Außerdem könne der EuGH seine Prüfungsdichte auf offensichtliche Verstöße beschränken, um der Letztzuständigkeit der WTO-Streitbeilegungsorgane bei besonders umstrittenen Fragen Rechnung zu tragen.[25]

Ob der Gerichtshof die ihm von der GA zugedachte Rolle bei der Durchsetzung von WTO-Recht einnehmen wird, bleibt abzuwarten. Wie aufgezeigt, liefern die Verträge die dogmatische Grundlage. In praktischer Sicht wäre dies darüber hinaus ein Ausdruck der Völkerrechtsfreundlichkeit der Unionsrechtsordnung. Die selbstverpflichtende Zielbestimmung des Art. 3 V 2 EUV würde mit einem greifbaren Instrument ausgestattet werden, indem der EuGH als verlängerter Arm der WTO-Streitbeilegung tatsächlich einen Beitrag zum freien und vor allem gerechten Handel beitragen würde. Ähnlich wie das Unionsrecht die mitgliedstaatlichen Gerichte als funktionale Unionsgerichte mit der Anwendung und Durchsetzung von EU-Recht betraut, würde sich der EuGH als regionales Durchsetzungsinstrument eines „rule-based international trading system“ konstituieren. In substantieller Weise würde dadurch auch dem Grundsatz des Art. 21 I 1 EUV i.V.m. Art. 205 AEUV Rechnung getragen werden, dass die EU der Achtung des Völkerrechts auch im Welthandel zu stärkerer Geltung verhelfen will.

 

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*Dennis Traudt ist Mitarbeiter am Jean-Monnet-Lehrstuhl für Europäische Integration, Antidiskriminierung, Menschenrechte und Vielfalt zugleich Lehrstuhl für Europarecht, Öffentliches Recht und Völkerrecht von Prof. Dr. Thomas Giegerich an der Universität des Saarlandes.

[1] U.a. EuGH, Rs. C‑78/18, Kommission/Ungarn; EuGH, Rs. C-619/18, Kommission/Polen.

[2] zum Begriff schon: Zakaria, in Foreign Affairs 1997, S. 22ff.; mit Bezug zu Ungarn: https://www.zeit.de/politik/ausland/2019-04/europaeische-union-ungarn-demokratie-viktor-orban/seite-3, zuletzt abgerufen am 01.04.2020.

[3] Schlussanträge GA Kokott zu Rs. C-66/18, ECLI:EU:C:2020:172, Rn. 1.

[4] Allgemeines Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen, ABl. 1994 Nr. L 336, S. 190ff.

[5] Schlussanträge GA Kokott zu Rs. C-66/18, ECLI:EU:C:2020:172, Rn. 6.

[6] Vereinbarung über Regeln und Verfahren zur Beilegung von Streitigkeiten, ABl. 1994 Nr. L 336, S. 234ff.

[7] Vgl. Art. 17 I DSU.

[8] Art. 21, 22 DSU.

[9] BVerfGE 37, 271.

[10] EuGH, Rs. 181/73 (1974), ECLI:EU:C:1974:41, Haegemann; EuGH, Rs. 12/86 (1987), ECLI:EU:C:1987:400, Demirel.

[11] Schlussanträge GA Kokott zu Rs. C-66/18, ECLI:EU:C:2020:172, Rn. 44-47.

[12] EuGH, Rs. 104/81 (1982), ECLI:EU:C:1982:362, Kupferberg I, Rn. 17ff.

[13] EuGH, Rs. C-307/99, ECLI:EU:C:2001:228, OGT Fruchthandelsgesellschaft, Rn. 26; EuGH, Rs. C-149/96, ECLI:EU:C:1999:574, Portugal/Rat, Rn. 47; zu den Ausnahmen: EuGH, Rs. 70/87 (1989), ECLI:EU:C:1989:254, Fediol; EuGH, Rs. C-69/89, ECLI:EU:C:1991:186, Nakijima.

[14] Vgl. den Wortlaut des Art. 216 II AEUV und den systematischen Zusammenhang mit Art 218 XI AEUV.

[15] Schlussanträge GA Kokott zu Rs. C-66/18, ECLI:EU:C:2020:172, Rn. 62.

[16] Schlussanträge GA Kokott zu Rs. C-66/18, ECLI:EU:C:2020:172, Rn. 60ff.

[17] Vgl. Art. 3,4,5 DSU.

[18] Schlussanträge GA Kokott zu Rs. C-66/18, ECLI:EU:C:2020:172, Rn. 48ff.

[19] Schlussanträge GA Kokott zu Rs. C-66/18, ECLI:EU:C:2020:172, Rn. 51.

[20] Schlussanträge GA Kokott zu Rs. C-66/18, ECLI:EU:C:2020:172, Rn. 64.

[21] Schlussanträge GA Kokott zu Rs. C-66/18, ECLI:EU:C:2020:172, Rn. 66.

[22] Auch schon EuGH, Rs. 104/81 (1982), ECLI:EU:C:1982:362, Kupferberg I, Rn. 14.

[23] EuGH, Rs. 104/81 (1982), ECLI:EU:C:1982:362, Kupferberg I, Rn. 13; EuGH, Rs. 12/86 (1987), ECLI:EU:C:1987:400, Demirel.

[24] Schlussanträge GA Kokott zu Rs. C-66/18, ECLI:EU:C:2020:172, Rn. 58.

[25] Schlussanträge GA Kokott zu Rs. C-66/18, ECLI:EU:C:2020:172, Rn. 59.