Update zum EuGH-Urteil C-66/18


Ein Beitrag von Dennis Traudt*

 

A bittersweet victory[1] errang die Central European University vor dem EuGH gegen Ungarn. Das ungarische Hochschulgesetz, das der Sache nach ein Anti-CEU-Gesetz ist und die CEU faktisch aus Ungarn ins „Exil“ nach Wien drängte, verstößt nach dem Urteil in der Rechtssache C-66/18 vom 06. Oktober 2020 gegen die Niederlassungsfreiheit im europäischen Binnenmarkt, die Grundrechte-Charta sowie in Bezug auf Universitäten mit Sitz in Drittstaaten gegen den Grundsatz der Inländergleichbehandlung aus dem Welthandelsrecht.[2]

Im Ergebnis bestätigte der Gerichtshof also die auf diesem Blog analysierten Schlussanträge der Generalanwältin Kokott[3] weitestgehend. Dennoch findet sich in dem Urteil noch genügend Zündstoff, der ein Follow-up erfordert. Der Beitrag widmet sich demnach den Abweichungen der Argumentation des EuGH von derjenigen der Generalanwältin mit Blick auf die Zuständigkeit des Gerichtshofes.

 

Gemeinsamkeiten und Unterschiede zu den Schlussanträgen

Unstreitiger Ausgangspunkt der Herleitung einer Zuständigkeit des Europäischen Gerichtshofes im Rahmen des Art. 258 AEUV für Verletzungen des General Agreement on Trade in Services (GATS)[4] ist die Zugehörigkeit dieses Abkommen zum Unionsrecht.[5] Darüber hinaus setzte sich auch der EuGH mit den Einwänden Ungarns auseinander, der tangierte Bildungssektor sei in der ausschließlichen Kompetenz der Mitgliedstaaten zu verorten, und es handele sich daher um eine eigene völkerrechtliche Verpflichtung Ungarns gegenüber Drittstaaten. Parallel zu der Argumentation der GA Kokott[6] differenziert daher auch der EuGH zwischen dem internen Bildungssektor, für den die Mitgliedstaaten eine weitreichende Innenkompetenz haben und in dem die Union nur koordinierend im Sinne des Art. 6 lit. e AEUV tätig werden darf, und dem Handel mit privaten Bildungsdienstleistungen, der in den Bereich der Gemeinsame Handelspolitik der Union fällt. Das gerügte ungarische Hochschulgesetz gehöre zu Letzterem und tangiere daher Verpflichtungen, die in die ausschließliche Kompetenz der Union fallen. [7]

Einfacher als die Generalanwältin machte es sich der EuGH mit dem Vortrag Ungarns, die Besonderheiten des Streitbeilegungssystems der WTO dürften durch ein EuGH-Urteil nicht unterlaufen werden. Die Große Kammer stellte dabei fest, dass die Existenz dieses Streitbeilegungssystems alleine noch keine Auswirkungen auf die Zuständigkeit des EuGH habe.[8] In seiner „Rechtsprechung zu den Beziehungen des Unionsrechts zum WTO-Recht“ hatte der EuGH bis dato nur Sachverhalte zu entscheiden, in denen es um die unionsinterne Umsetzung von Entscheidungen des WTO-Streitbeilegungsgremiums (DSB) ging. Der EuGH zieht Normen des allgemeinen Völkerrechts heran, um darzulegen, dass sein Urteil, sei es auch konträr zu der Auslegung des DSB, keine Auswirkung auf die Beurteilung durch diesen habe. Weder die Union selbst noch der betroffene Mitgliedstaat könnten sich auf das EuGH-Urteil berufen, um ihren Pflichten im Einklang mit der Auslegung des WTO-DSB zu entgehen.[9] Der EuGH verneint also einen Zuständigkeitskonflikt zwischen beiden Spruchkörpern. Dazu betrachtet er das Problem aus völkerrechtlicher Sicht und sieht sich selbst eher in der Rolle eines nationalen obersten Gerichts, statt auf horizontaler Ebene mit einer anderen nichtstaatlichen Gerichtsbarkeit zu konkurrieren. Die von dem EuGH herangezogene umfassende Bindung der EU an das Völkerrecht[10] und folglich die Unterordnung unter das WTO-DSB führen aber gerade nicht zu einem Zuständigkeitsverlust, sondern zu einer Ausweitung seiner Jurisdiktion im unionsinternen Verhältnis zu den Mitgliedstaaten.

Auch GA Kokott ging im Ergebnis davon aus, dass ein Vertragsverletzungsverfahren als rein internes Ordnungsinstrument die Entscheidungsfindung im Rahmen des welthandelsrechtlichen Streitbeilegungssystems nicht beeinträchtigt.[11] Ihr Vorschlag, divergierende Entscheidungen beider Spruchkörper in der gleichen Rechtssache zu vermeiden, indem ein Vertragsverletzungsverfahren ggf. solange ausgesetzt wird, bis die WTO-Organe entschieden haben, oder die Prüfungsdichte des EuGH auf eine Evidenzkontrolle zu beschränken,[12] übergeht der Gerichtshof jedoch. Dass der EuGH sich nicht auf einen solchen „dialogue des juges“ einlassen möchte, könnte daher rühren, dass er sich in vorliegenden Fall nur im Rahmen eines obiter dictum dazu hätte äußern können: Ein Verfahren vor dem DSB der WTO ist in dem Fall über das ungarische Hochschulgesetz nicht absehbar. Die amtierende Regierung der USA als einzige potentielle Klägerin sieht nicht nur das regelbasierte Handelssystem der WTO kritisch, sondern auch George Soros, den Gründer der CEU. Substanziell geht es in der vorliegenden Rechtssache auch nicht um Besonderheiten des WTO-Rechts, sondern vor allem um Verstöße Ungarns gegen Grundrechte und -freiheiten der Union. Die gerügte GATS-Verletzung diente dem EuGH insbesondere als Instrument, um eine Verletzung der Grundrechte-Charta durch die Regelung des Hochschulgesetzes, die für die Lehrtätigkeit für drittausländische Hochschulen zwingend einen völkerrechtlichen Vertrag zwischen Heimatstaat und Ungarn erforderlich machte, zu prüfen (siehe dazu unten). Vor diesem Hintergrund möchte der EuGH seine Unabhängigkeit wahren und seine Prüfungsdichte gerade nicht reduzieren. Wie ein Konflikt mit der Rechtsprechung des DSB zumindest aus Sicht des Gerichtshofes aufzulösen wäre, lässt sich erst feststellen, sobald tatsächlich zwei Verfahren parallel anhängig sind.

Auch die Gefahr einer völkerrechtlichen Haftung für die Union, die sich aus der Existenz des WTO-Streitbeilegungssystems ergibt, nimmt der EuGH in seine Argumentation mit auf. Er kommt zu dem Schluss, dass die Union, die neben ihren Mitgliedstaaten selbst WTO-Mitglied ist, für eine gegen das WTO-Recht verstoßende Handlung eines ihrer Mitgliedstaaten völkerrechtlich haftbar gemacht werden kann, soweit der Verstoß unionsintern im Zuständigkeitsbereich der EU stattfindet.[13] Darüber hinaus liest der EuGH aus Art. XVI Abs. 4 WTO-Übereinkommen (WTO-Ü)[14] sowie Art. I Abs. 3 lit. a GATS sogar eine Verpflichtung jedes WTO-Mitglieds heraus, die Einhaltung seiner WTO-Pflichten zu gewährleisten. Die Argumente Ungarns zur Ablehnung der Zuständigkeit des Gerichthofes dreht dieser also um: Das WTO-Recht steht einem Vertragsverletzungsverfahren nicht entgegen, sondern verpflichtet die Union dazu, ein solches Verfahren intern durchzuführen, um nach außen gegenüber der WTO die Einhaltung ihrer Vertragspflichten aus dem gemischten WTO-Ü gewährleisten zu können.

GA Kokott sah hingegen schon die außenpolitische Handlungsfähigkeit der EU in Verhandlungen mit Handelspartnern eingeschränkt, sollte sie nicht in der Lage sein, mithilfe des Vertragsverletzungsverfahrens ihren nach außen getragenen gemeinsamen Standpunkt auch intern durchzusetzen.[15] Ihren Rückgriff auf die Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit aus Art. 4 III EUV vollzieht der EuGH nicht mit. Dabei ist in ständiger Rspr. anerkannt, dass sich aus dem Loyalitätsprinzip eine Pflicht der Mitgliedstaaten zum gemeinsamen Auftreten nach außen ergibt, die durch ein Verhalten, das eine völkerrechtliche Haftung der Union auslösen könnte, verletzt wird.[16] Diese Pflicht gilt, so die Generalanwältin, nicht nur gegenüber der Union, sondern auch gegenüber den anderen Mitgliedstaaten.[17]

 

Die EU als „Staat im haftungsrechtlichen Sinne“?

Erwähnenswert erscheint auch die Tendenz des EuGH, die EU in ihren Außenbeziehungen zu Drittstaaten einem (Bundes-) Staat gleichzusetzen. Die in den Randnummern 85 und 86 konstruierte Verpflichtung der WTO-Mitglieder, mithilfe interner Durchsetzungsmechanismen dafür Sorge zu tragen, dass WTO-Recht eingehalten wird, sieht der EuGH insbesondere in den Art. XVI Abs. 4 WTO-Ü sowie Art. I Abs. 3 lit. a GATS verankert.[18] Beide Normen sind ihrem Wortlaut nach jedoch auf Staaten als Normadressaten ausgelegt, wenn Art. XVI Abs. 4 WTO-Ü von dem WTO-Mitglied und „seine[n] Gesetze[n]“ und Art. I Abs. 3 lit. a GATS von „in seinem Hoheitsgebiet“ spricht. Die hier gerügte Maßnahme ist aber gerade nicht ein Gesetz der EU, sondern ein Gesetz eines Mitgliedstaates. Außerdem besitzt die Union selbst auch kein Hoheitsgebiet, sondern der räumliche Geltungsbereich des Unionsrechts erstreckt sich gem. Art. 52 EUV und Art. 355 AEUV auf die Hoheitsgebiete ihrer Mitgliedstaaten. Nach einer ersten Wortlautauslegung erscheint es somit zumindest fragwürdig, dass der EuGH über diese terminologischen Feinheiten hinwegsieht.

Systematisch betrachtet ist dem EuGH dennoch zuzustimmen, wenn er davon ausgeht, dass die Verpflichtungen aus dem WTO-Ü und dem GATS auf jedes WTO-Mitglied anzuwenden sind. Nach Art. XII WTO-Ü können auch gesonderte Zollgebiete WTO-Mitglied werden. Gemäß Art. XI Abs. 1 WTO-Ü konnte außerdem die EG sowie anschließend die EU als ihre Rechtsnachfolgerin Mitglied der WTO werden. Danach geht das Welthandelsrecht also selbst davon aus, dass zu den Gesetzen eines Mitglieds diejenigen Rechtsakte gehören, die nach außen diesem Mitglied zugerechnet werden können.

Interessanter ist die Heranziehung der Artikel über die Staatenverantwortlichkeit (ASR), [19] um eine Verantwortlichkeit der EU gegenüber anderen WTO-Mitgliedern für Handlungen der EU-Mitgliedstaaten zu begründen. In Randnummer 88 bestimmt der EuGH ausdrücklich, die von der International Law Commission (ILC) entworfenen ASR seien auf die Union anwendbar. Zwar schlägt er die Brücke über das Völkergewohnheitsrecht, an das die Union nach ständiger Rechtsprechung gebunden ist. Dennoch ist es erstaunlich, dass er nicht auf die ebenfalls von der ILC entworfenen Artikel über die Verantwortlichkeit von Internationalen Organisationen (DARIO)[20] verweist. Diese enthalten in Art. 5 eine analoge Vorschrift zu dem zitierten Art. 3 ASR. Zwar lässt sich argumentieren, dass die ASR weitestgehend Völkergewohnheitsrecht abbilden, dies aber nur in Bezug auf die Verantwortlichkeit von Staaten. Das Völkergewohnheitsrecht für eine völkerrechtliche Verantwortlichkeit internationaler Organisationen müsste hingegen aus den DARIO abgeleitet werden. Der zitierte Grundsatz, dass sich die Beurteilung einer Handlung als völkerrechtswidrig oder völkerrechtskonform ausschließlich aus dem Völkerrecht ergeben kann, ist letztendlich aber so fundamental, dass er völkergewohnheitsrechtlich sowohl für Staaten als auch internationale Organisationen anerkannt ist. Das gleiche gilt für den Grundsatz pacta sunt servanda, für den der EuGH auf Art. 26 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge[21] abstellt, dem ebenfalls nur Staaten beitreten können. Die Parallelbestimmung in Art. 26 des noch nicht in Kraft getretenen Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge zwischen Staaten und internationalen Organisationen oder zwischen internationalen Organisationen[22] wird übergangen. Ein Grund für die Heranziehung der ASR könnte darin liegen, dass diese durch die Generalversammlung der Vereinten Nationen zustimmend zur Kenntnis genommen wurden[23] und ihnen dadurch eine stärkere Autorität zukommt als den DARIO, die immer noch draft articles der ILC sind. Darüber hinaus enthält der zitierte Art. 3 ASR im Gegensatz zu Art. 5 DARIO in seinem Satz 2 die Klarstellung, dass staatliches Recht die Beurteilung nach dem Völkerrecht gerade nicht berührt. Diesen deklaratorischen Zusatz findet man bei den DARIO nicht, weil das interne Recht der internationalen Organisationen als Parallele zum staatlichen Recht seinerseits Bestandteil des Völkerrechts ist.

Indem der EuGH die ASR zitiert, unterschlägt er jedoch eine Besonderheit des Rechts der internationalen Organisationen, die auch vorliegend nicht zu vernachlässigen ist: Die Zurechnung mitgliedstaatlichen Handelns an die internationale Organisation. Denn in Konstellationen, in denen der EuGH mit Hilfe eines Vertragsverletzungsverfahrens eine etwaige Verantwortlichkeit der EU nach außen verhindern möchte, geht es zwingend um Maßnahmen der Mitgliedstaaten. In den DARIO enthalten die Art. 6 bis 9 Möglichkeiten, Handlungen internationalen Organisationen zuzurechnen. Nach Art. 7 DARIO erfolgt eine Zurechnung des Handelns der Mitgliedstaaten an eine internationale Organisation nur, soweit diese effektive Kontrolle über das maßgebliche Handeln hatte. Hier handelte der ungarische Gesetzgeber aber nicht im Auftrag der Union, sondern hat sich vielmehr Kompetenzen der EU angemaßt. Art. 7 DARIO ist für solch ein ultra-vires-Handeln nicht einschlägig. Somit bleibt es auch unbeachtlich, ob die nachträgliche Kontrolle durch die Kommission oder den Gerichtshof als effektive Kontrolle i.S.d. Art. 7 DARIO angesehen werden kann.

Vergleicht man die EU mit einem Bundesstaat, wie es der EuGH implizit tut, so können die Mitgliedstaaten völkerrechtlich als „Organe der EU“ charakterisiert werden, vergleichbar mit den Gliedstaaten eines Bundesstaates. Dies würde den Rückgriff auf Art. 6 DARIO ermöglichen, der das Handeln der Organe im Kompetenzbereich einer internationalen Organisation dieser zurechnet. Funktional ähnelt diese Konstellation dem Art. 4 Abs. 1 ASR und führt zu dem Ergebnis, zu dem auch die Generalanwältin kommt, wenn sie argumentiert, dass die uneingeschränkte Bindung der Union nach außen, eine Zurechnung des Verhaltens der Mitgliedstaaten hervorruft.[24] Dies entspricht auch der internationalen Praxis im Rahmen der WTO.

Der EuGH unterstellt in seinen Ausführungen, dass das Handeln Ungarns in Form des Hochschulgesetzes aus völkerrechtlicher sowie aus europarechtlicher Sicht der EU zugerechnet wird, ohne dabei auf die DARIO oder Art. 4 III EUV abzustellen. Die Generalanwältin hatte diese Zurechnung in ihren Schlussanträgen folgendermaßen erklärt, ohne ihrerseits eine bestimmte völkerrechtliche Zurechnungsregel zu zitieren:

„51. Zweitens können die Handlungen der Mitgliedstaaten im Anwendungsbereich des GATS der Union zugerechnet werden. Denn die Union kann das Handeln der Mitgliedstaaten zwar nicht in allen vom GATS erfassten Bereichen direkt beeinflussen, weil die Einhaltung der Verpflichtungen der Union aus dem WTO-Übereinkommen weitestgehend von der Art und Weise abhängt, wie die Mitgliedstaaten ihre eigenen Regelungskompetenzen ausüben. Trotzdem hat sich die Union nach außen hin uneingeschränkt an dieses Übereinkommen gebunden. Folglich muss sie sich das Verhalten ihrer Mitglieder zurechnen lassen.

52. Dementsprechend übernimmt die Union in der Praxis auch bei mitgliedstaatlichen Maßnahmen die Verhandlungen mit den anderen WTO-Mitgliedern und die Verteidigung der Maßnahme im Streitbeilegungsverfahren.“[25]

Der Gerichtshof zieht die ASR und die WVK aber letztendlich nur heran, um zu erläutern, dass sein Urteil keine Relevanz für die etwaige Bewertung des ungarischen Hochschulgesetzes durch den WTO-DSB hat. Die Gesamtschau hinterlässt jedoch den Eindruck, dass der EuGH die Union auf völkerrechtlicher Ebene einem Bundesstaat näher sieht als einer internationalen Organisation, wie dies auch der internationalen Praxis entspricht.

 

Fazit

Bezüglich der Jurisdiktion arbeitete der Gerichtshof nacheinander die Einwände Ungarns ab, ohne dabei ein dogmatisch fundiertes Gerüst zu erstellen, das das Verhältnis des EuGH zum WTO-Streitbeilegungsmechanismus auch für zukünftige Fälle eindeutig klären könnte, wie es die Generalanwältin in ihren Schlussanträgen noch vorgeschlagen hatte.

Er grenzt die Zuständigkeitsräume ganz im Sinne eines nationalen Gerichts gegenüber der internationalen Gerichtsbarkeit ab und versucht, sich dadurch gegenüber dieser zu immunisieren. Für den vorliegenden Fall war das kein Problem, da nur ein potentieller Zuständigkeitskonflikt gegeben war. Für kommende Rechtssachen birgt die auf den ersten Blick aufscheinende Völkerrechtsfreundlichkeit aber auch Konfliktpotential, sollte es bei parallel anhängigen Verfahren zu einer divergierenden Beurteilung durch den EuGH und den entsprechenden internationalen Spruchkörper kommen.

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* Dipl.-Jur. Dennis Traudt ist wissenschaftlicher Mitarbeiter und Doktorand am Lehrstuhl von Prof. Dr. Thomas Giegerich.

[1] So auch: Jonas Bornemann, Academic freedom in illiberal times – A bittersweet victory for the European Central University, European Law Blog v. 21.10.2020; abrufbar unter: https://europeanlawblog.eu/2020/10/21/academic-freedom-in-illiberal-times-a-bittersweet-victory-for-the-central-european-university/.

[2] EuGH, Urt. v. 6.10.2020, C-66/18, ECLI:EU:C:2020:792.

[3] Dennis Traudt, Der EuGH als regionaler Ersatz des Appellate Body der WTO?, Jean Monnet Saar, abrufbar unter:  http://jean-monnet-saar.eu/?page_id=2490.

[4] Allgemeines Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen, ABl. 1994 Nr. L 336, S. 190ff.

[5] EuGH, En. 2, Rn. 71.

[6] Schlussanträge GA Kokott zu Rs. C-66/18, ECLI:EU:C:2020:172, Rn. 1.

[7] EuGH, En. 2, Rn. 74.

[8] Ibid, Rn. 86.

[9] Ibid, Rn. 91.

[10] Ibid, Rn. 87.

[11] GA Kokott, En. 6, Rn. 58.

[12] Ibid, Rn. 59.

[13] EuGH En. 2, Rn. 84.

[14] Übereinkommen zur Errichtung der Welthandelsorganisation (WTO), ABl. Nr. L 336 S. 3ff.

[15] GA Kokott, En. 6, Rn. 61.

[16] EuGH, Gutachten 1/94, Slg. 1994, I-5267; EuGH, C-246/07, Slg. 2010, I-3317, GA Kokott, En. 6, Rn. 54 mwN.

[17] GA Kokott, En. 6, Rn. 54.

[18] EuGH, En. 2, Rn. 85.

[19] Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts 2001, abrufbar unter: https://legal.un.org/ilc/texts/instruments/english/draft_articles/9_6_2001.pdf. Deutsche Übersetzung in Sartorius II Nr. 6.

[20] Draft articles on the responsibility of international organizations 2011, abrufbar unter: https://legal.un.org/ilc/texts/instruments/english/draft_articles/9_11_2011.pdf.

[21] Wiener Übereinkommen vom 23.5.1969 über das Recht der Verträge, BGBl. 1985 II S. 926.

[22] Wiener Übereinkommen vom 21.3.1986 über das Recht der Verträge zwischen Staaten und Internationalen Organisationen oder zwischen Internationalen Organisationen, BGBl. 1990 II S. 1414.

[23] UNGA Res. 56/83 v. 12.12.2001

[24] GA Kokott, En. 6,s Rn. 51.

[25] GA Kokott, En. 6.