12.11.2021
Ein Beitrag von Karoline Dolgowski*
In seiner Entscheidung in der Rechtssache Dolińska-Ficek and Ozimek gegen Polen vom 8. November 2021[1] hat der EGMR einen weiteren Baustein der polnischen Justizreform als unvereinbar mit der Europäischen Menschenrechtserklärung (EMRK) verurteilt. Der Entscheidung lag die Beschwerde einer Richterin und eines Richters zugrunde, die Rechtsschutz gegen die Ablehnung ihrer Versetzung durch den Landesrat für Gerichtswesen (Rada Sądownictwa, kurz: KRS) – ein zentrales Verfassungsorgan in Polen, das über die Unabhängigkeit der Justiz wacht und mehrheitlich aus Richtern besteht[2] – vor dem polnischen Obersten Gericht (polnisch: Sąd Najwyższy) gesucht hatten. Ihr Ersuchen wurde von der neu eingesetzten Kammer für außerordentliche Überprüfung und öffentliche Angelegenheiten (polnisch: Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych) abgelehnt. Die Beschwerdeführer:innen erhoben daraufhin Individualbeschwerde vor dem EGMR. Unter Berufung auf Artikel 6 Abs. 1 EMRK (Recht auf ein faires Verfahren) rügten sie, dass die Kammer für außerordentliche Überprüfung und öffentliche Angelegenheiten des Obersten Gerichtshofs kein „unabhängiges und unparteiisches, auf Gesetz beruhendes Gericht“ sei. Diese Kammer sei nämlich durch den unrechtmäßig gewählten KRS eingesetzt worden. Während der KRS traditionell zu einem großen Teil von Richter:innen gewählt worden war, wurde diese Aufgabe im Rahmen der Justizreformen 2017 auf den Sejm, das polnische Parlament, übertragen. Hierin liege eine unzulässige Einflussnahme der Legislative auf die Judikative.
Der EGMR stellte eine Verletzung des Art. 6 Abs. 1 EMRK fest und verurteile die Republik Polen zur Zahlung von je 15.000 € an beide Beschwerdeführer:innen.[3]
Im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung befasste der EGMR sich insbesondere mit der Frage, ob die Kläger im nationalen Verfahren „zivilrechtliche Ansprüche“ i.S.d. Art. 6 Abs. 1 EMRK geltend gemacht hatten und damit klagebefugt waren. In diesem Zusammenhang wies er darauf hin, dass nach dem weiten Begriffsverständnis des EGMR als „zivilrechtliche Ansprüche“ auch solche Rechte zu verstehen seien, die unmittelbar und erhebliche Auswirkungen auf ein privates vermögensrechtliches- oder nichtvermögensrechtliches Recht einer Person haben können.[4] Im vorliegenden Fall sah der EGMR ein solches Recht in dem Recht der Beschwerdeführer:innen auf gleichberechtigten Zugang zu öffentlichen Ämtern – in ihrem Fall zur Justiz -, wie es vom polnischen Recht anerkannt und von Art. 60 der polnischen Verfassung geschützt wird.[5] Dieses habe auch unzweifelhaft Auswirkung auf ein zivilrechtliches Recht der Beschwerdeführer gehabt, da das Verfahren deren berufliche Laufbahn und ihre Eignung für eine Beförderung betraf und der Ausgang des Verfahrens potenziell erhebliche Auswirkungen auf ihre privaten Rechte, einschließlich ihres Status und ihrer finanziellen Situation gehabt habe.[6]
In der Begründetheitsprüfung widmet sich der EGMR sodann der Frage nach einer Verletzung des Art. 6 Abs. 1 EMRK und befasste sich insbesondere mit der Frage, was ein „auf Gesetz beruhendes Gericht“ ist. Dazu orientierte er sich an den von der Großen Kammer des Gerichtshofs in der Rechtssache Guðmundur Andri Ástráðsson gegen Island [7] entwickelt und in der Rechtssache Reczkowicz gegen Polen[8] präzisierten Kriterien.[9]
Sinn und Zweck der Regelung, dass ein Gericht „auf einem Gesetz beruhen“ muss, sei es sicherzustellen, „dass die Organisation der Justiz in einer demokratischen Gesellschaft nicht vom Ermessen der Exekutive abhängt, sondern durch ein vom Parlament ausgehendes Gesetz geregelt wird“.[10] Konkret etablierte der EGMR in Guðmundur Andri Ástráðsson gegen Island die Prüfung der folgenden drei Kriterien zur Feststellung einer Verletzung von Art. 6 Abs. 1 EMRK: Es müsse geprüft werden, ob 1) ein offensichtlicher Verstoß gegen innerstaatliches Recht vorliege;[11] 2) der Verstoß so schwerwiegend sei, dass er eine Grundregel des Verfahrens zur Ernennung von Richtern betreffe und damit Sinn und Zweck des Erfordernisses eines „auf Gesetz beruhenden Gerichts“ zuwiderlaufe,[12] und 3) der Verstoß von innerstaatlichen Gerichten wirksam überprüft und behoben worden sei.[13]
Angewandt auf den vorliegend zu entscheidenden Fall, stellte der EGMR zunächst fest, dass ein offensichtlicher Verstoß gegen innerstaatliches Recht gegeben sei, der die grundlegenden Verfahrensregeln für die Ernennung von Richtern der Kammer für außerordentliche Überprüfung und öffentliche Angelegenheiten beeinträchtige. Der Verstoß liege konkret in der Ernennung der Richter der Kammer durch den KRS, dessen Zusammensetzung seit seiner Reform durch das Änderungsgesetz vom 8. Dezember 2017 entgegen der polnischen Verfassung maßgeblich durch den Sejm bestimmt werde und folglich keine ausreichende Unabhängigkeit mehr von der Legislative oder Exekutive aufweise.[14] Darüber hinaus liege auch in der Tatsache, dass der Präsident der Republik Polen trotz diesbezüglich anhängiger gerichtlichen Überprüfung und einer einstweiligen Anordnung des Obersten Verwaltungsgerichts, die Richter der Kammer ernannt habe, ein offensichtlicher Verstoß gegen innerstaatliches Recht. Denn ein Verhalten des höchsten Exekutivorgans eines Staates, das durch die vorsätzliche Schaffung vollendeter Tatsachen eine gerichtliche Überprüfung der Ernennung von Richtern vereitele und letztendlich die Missachtung verbindlicher gerichtlicher Entscheidungen zur Folge habe, könne nur als eklatante Missachtung der Rechtsstaatlichkeit bezeichnet werden, so der EGMR.[15]
Anschließend stellte der EGMR fest, dass diese Verstöße so schwerwiegend seien, dass hierdurch eine Grundregel des Verfahrens zur Ernennung von Richtern betroffen sei und Sinn und Zweck des Erfordernisses eines „auf Gesetz beruhenden Gerichts“, – nämlich die Fähigkeit der Justiz zu gewährleisten, ihre Aufgaben frei von ungebührlicher Einmischung zu erfüllen und dadurch die Rechtsstaatlichkeit und die Gewaltenteilung zu wahren –, unterlaufen werde.[16] Der Gerichtshof stellte daher fest, dass ein Verfahren zur Ernennung von Richtern, das wie im vorliegenden Fall einen unzulässigen Einfluss der Legislative und der Exekutive auf die Ernennung von Richtern erkennen lässt, per se mit Art. 6 Abs. 1 EMRK unvereinbar sei und als solches einen grundlegenden Fehler darstelle, der das gesamte Verfahren beeinträchtige und die Legitimität eines Gerichts, das sich aus den so ernannten Richtern zusammensetze, in Frage stelle.[17] Von einer Auseinandersetzung mit dem dritten Kriterium sah der EGMR ab, da keine der Streitparteien vorgetragen hatte, dass eine solche Überprüfung möglich gewesen sei.[18]
In einer Gesamtschau kam der EGMR zu dem Ergebnis, dass die Kammer für außerordentliche Überprüfung und öffentliche Angelegenheiten kein „auf Gesetz beruhendes Gericht“ ist und damit eine Verletzung des Art. 6 Abs. 1 EMRK vorliegt.[19] Aus denselben Gründen seien auch Unabhängigkeit und Unparteilichkeit des Gerichts nicht gewährleistet.[20] Die Entscheidung erging einstimmig unter Mitwirkung des polnischen ad hoc Richters Michał Balcerzak.
Die Entscheidung fügt sich in die Reihe von Entscheidungen des EGMR betreffend den Umbau der polnischen Justiz ein. In seinem Urteil Xero Flor gegen Polen[21] übertrug der EGMR erstmals die in Guðmundur Andri Ástráðsson gegen Island etablierten Kriterien auf die Situation in Polen und stellte fest, dass in dem konkreten Fall Richter an einer Entscheidung des Verfassungsgerichts mitgewirkt hatten, deren Ernennung mit der polnischen Verfassung unvereinbar war und das Verfassungsgericht in dieser Formation kein „auf Gesetz beruhendes Gericht“ darstellt. Somit lag eine Verletzung der Beschwerdeführer in Ihrem Recht aus Art. 6 Abs. 1 EMRK vor. Ähnlich entschied der EGMR in der Rechtssache Reczkowicz gegen Polen[22], in der er feststellte, dass die Disziplinarkammer des polnischen Obersten Gerichts aufgrund seiner Einsetzung durch den unrechtmäßig besetzten KRS kein „auf Gesetz beruhendes Gericht“ sei. Während in der Rezeption des Reczkowcz Urteils noch letzte Zweifel anklangen, ob es sich hierbei lediglich um einen weiteren Schlag gegen die hoch umstrittene Disziplinarkammer handelte oder der EGMR tatsächlich die Voraussetzungen dafür geschaffen hatte, dass jeder Spruchkörper, der durch den reformierten KRS eingesetzt wurde, kein „auf Gesetz beruhendes Gericht“ darstellt,[23] ist diese Unklarheit nun durch Dolińska-Ficek and Ozimek zugunsten der letzteren Lesart ausgeräumt. Es zeichnet sich damit ab, dass der EGMR zwar jeweils nur formell die unrechtmäßige Ernennung einzelner Richter bzw. Spruchkörper feststellt, er sich aber systematisch Kriterien geschaffen hat, die universell auf quasi alle in Folge der polnischen Justizreform im Jahr 2017 ernannten Richter anwendbar sind. Es ist also damit zu rechnen, dass weitere der derzeit 57[24] anhängigen Beschwerden gegen Polen in diesem Kontext erfolgreich sein werden und vor allem auch zukünftige Beschwerden solange erfolgreich sein werden, bis Polen zumindest Teile der Justizreform rückgängig macht. Des Weiteren drängt sich die Frage auf, ob es nicht an der Zeit für ein Piloturteilsverfahren gem. Art. 60 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist, das dem EGMR die Möglichkeit geben würde das strukturelle Problem zu identifizieren und der polnischen Regierung gegenüber klare Angaben zu machen, wie das Problem zu beheben ist.[25] Solch klaren Vorgaben scheint der EGMR bisher gescheut zu haben, die Ausführungen in Dolińska-Ficek und Ozimek zu den von Polen zu ziehenden Folgerungen sind aber bereits piloturteilsähnlich und lassen darauf hoffen, dass der EGMR ein solches Verfahren zeitnah anstreben wird.
Völlig offen ist nämlich nach wie vor, wie Polen auf diese Urteile des EGMR reagieren wird.[26] Notwendig wäre neben der Rückkehr zum ursprünglichen Ernennungsmodus des KRS auch die Entfernung aller von der KRS nach 2017 eingesetzten Richter oder zumindest das Ergreifen von Maßnahmen, die ein Mitwirken dieser Richter an Urteilen verhindert. Dies betrifft aber – anders als beispielsweise in Island, wo das Ástráðsson Urteil lediglich die Unrechtmäßigkeit der Ernennung von vier Richtern feststellte – Hunderte von Richtern in ganz Polen, deren Austausch praktisch die polnische Justiz zumindest übergangsweise zum Erliegen bringen würde.[27] Neben diesen praktischen Problemen zeichnet sich aber auch ab, dass die polnische Regierung keinesfalls gewillt ist, die Reformen Rückgängig zu machen und die EGMR Urteile umzusetzen. Wesentlich wahrscheinlicher ist es, dass sie versuchen wird – ähnlich wie im Falle der EuGH Urteile bezüglich der Justizreform[28] – ein Urteil des polnischen Verfassungsgerichts zu erwirken, welches die EGMR Urteile als ultra vires Akte für verfassungswidrig und damit nicht bindend für die Republik Polen erklärt.[29]
Es sieht damit alles danach aus, als hätte Polen sich in einer Sackgasse manövriert. Ohne einen vollkommenen Gesichtsverlust kann die polnische Regierung kaum noch von ihrem Kurs abweichen. Dieser ist aber auf einen unausweichlichen Eklat mit den europäischen Gerichten ausgerichtet, der für ein kooperatives Verhältnis im Sinne des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit gem. Art. 4 Abs. 3 EUV – wie es trotz des PSPP-Urteils selbst das BVerfG nach wie vor anstrebt – kaum noch Platz lässt. Wo diese Konfrontation aber enden soll, ist völlig unklar. Polen hat nach eigener Aussage kein Interesse an einem Verlassen der EU oder des Europarats, sondern inszeniert sich nach russischem Vorbild als Opfer westlicher Propaganda. Die Union selbst zieht die finanziellen Daumenschrauben enger in der Hoffnung, Polen hierdurch zu einem Umdenken zu bewegen. Dem Europarat fehlen solche Möglichkeiten; ihm bleibt nur der Ausschluss von Mitgliedstaaten, die gegen ihre Pflicht zur Wahrung der Rechtsstaatlichkeit und der Menschenrechte nach Art. 3 seiner Satzung verstoßen, gem. Art. 4 dieser Satzung. Damit bleibt es bei der ernüchternden Feststellung, dass Europa als Werteunion auseinander zu brechen droht.
Ass. iur. Karoline Dolgowski, Master II en droit ist wissenschaftliche Mitarbeiterin und Doktorandin am Lehrstuhl für Europarecht, Völkerrecht und öffentliches Recht von Prof. Dr. Thomas Giegerich.
[1] EGMR, Urt. v. 8.11.2021, Dolińska-Ficek und Ozimek gegen Polen, Verfahrens Nr. 49868/19 und 57511/19.
[2] Ibid, Rn. 289.
[3] EGMR, Dolińska-Ficek und Ozimek gegen Polen (fn. 1), Rn. 355, 363.
[4] Ibid, Rn. 224.
[5] Ibid, Rn. 229ff.
[6] Ibid, Rn. 231.
[7] EGMR, Urt. v. 1.12.2020, Guðmundur Andri Ástráðsson gegen Island, Verfahrens Nr. 26374/18.
[8] EGMR, Urt. v. 22.07.2021, Reczkowicz gegen Polen, Nr. 43447/19.
[9] EGMR, Dolińska-Ficek und Ozimek gegen Polen (fn. 1), Rn. 272 ff.
[10] EGMR, Guðmundur Andri Ástráðsson gegen Island, (fn. 4), Rn. 241.; engl. Original: „that the judicial organisation in a democratic society [does] not depend on the discretion of the executive, but that it [is] regulated by law emanating from Parliament”.
[11] EGMR, Guðmundur Andri Ástráðsson gegen Island, (fn. 4), Rn. 244f.; zitiert in EGMR, Dolińska-Ficek und Ozimek gegen Polen(fn. 1), Rn. 278.
[12] EGMR, Guðmundur Andri Ástráðsson gegen Island, (fn. 4), Rn. 246; EGMR, Dolińska-Ficek und Ozimek gegen Polen (fn. 1), Rn. 279.
[13] EGMR, Guðmundur Andri Ástráðsson gegen Island, (fn. 4), Rn. 248ff; EGMR, Dolińska-Ficek und Ozimek gegen Polen (fn. 1), Rn. 280.
[14] EGMR, Dolińska-Ficek und Ozimek gegen Polen (fn. 1), Rn. 290 ff., 320.
[15] Ibid, Rn. 321 ff., 338.
[16] Ibid, Rn. 340 ff., 349f.
[17] Ibid, Rn. 340 ff., 349.
[18] Ibid, Rn. 351f.
[19] Ibid, Rn. 353 ff.
[20] Ibid, Rn. 356 ff.
[21] EGMR, Urt. V. 07.05.2021, Xero Flor gegen Polen, Verfahrens Nr. 4907/18; für eine ausführliche Besprechung des Urteils siehe: RZE Europa, Karoline Dolgowski über den EGMR und die polnische Justizreform, Pordcast, Verfügbar unter: https://ius-saar.eu/karoline-dolgowski-ueber-den-egmr-und-die-polnische-justizreform/ (11.11.2021).
[22] EGMR, Urt. V. 22.07.2021, Reczkowicz gegen Polen, Verfahrens Nr. 43447/19.
[23] Marcin Szwed, Hundreds of judges appointed in violation of the ECHR?, Verfassungsblog 29.07.2021, verfügbar unter: https://verfassungsblog.de/hundreds-of-judges-appointed-in-violation-of-the-echr/ (11.11.2021).
[24] EGMR, Press Release, Poland must take rapid action to resolve the lack of independence of the
National Council of the Judiciary, 8.11.2021, ECHR 333 (2021).
[25] Siehe zum Piloturteilsverfahren allgemein: EGMR, Press Unit, Piloturteile, Juli 2014, verfügbar unter: https://www.echr.coe.int/Documents/FS_Pilot_judgments_DEU.pdf (11.11.2021).
[26] Siehe hierzu insb. auch: Anna Mechlinska, When is a Tribunal not a Tribunal? Poland loses again as the European Court of Human Rights declares the Disciplinary Chamber not to be a Tribunal established by Law in Reczkowicz v. Poland, Strasbourgobserver 28.10.2021, verfügbar unter: https://strasbourgobservers.com/2021/10/26/when-is-a-tribunal-not-a-tribunal-poland-loses-again-as-the-european-court-of-human-rights-declares-the-disciplinary-chamber-not-to-be-a-tribunal-established-by-law-in-reczkowicz-v-poland/ (11.11.2021).
[27] So auch, Szwed (fn. 20).
[28] Verfassungsgericht der Republik Polen, Urt. v. 07.10.2021, K 3/21, verfügbar auf Englisch unter: https://trybunal.gov.pl/en/hearings/judgments/art/11662-ocena-zgodnosci-z-konstytucja-rp-wybranych-przepisow-traktatu-o-unii-europejskiej (11.11.2021).
[29] Ein solches Verfahren ist anscheinend bereits anhängig, vgl. Barbara Grabowska-Moroz, Strasbourg Court entered the Rule of Law Battlefield – Xero Flor v. Poland, Strasbourg Observer 15.09.2021, verfügbar unter: https://strasbourgobservers.com/2021/09/15/strasbourg-court-entered-the-rule-of-law-battlefield-xero-flor-v-poland/?amp=1 (11.11.2021); siehe ausführlich bezüglich dieser Überlegung: Marcin Szwed, What Should and What Will Happen After Xero Flor, Verfassungsblog 09.05.2021, verfügbar unter: https://verfassungsblog.de/what-should-and-what-will-happen-after-xero-flor/ (11.11.2021).
Suggested Citation: Dolgowski, Karoline, Polen in der Sackgasse, jean-monnet-saar 2022, DOI: 10.17176/20220426-083230-0
