Kein Sozialtourismus unter dem Deckmantel der Freizügigkeit


Dano-Urteil des EuGH: Der Gerichtshof setzt der Freizügigkeit klare Grenzen – und stärkt sie dadurch als Grundprinzip der Union

Ein Beitrag von Helen Küchler

In seinem viel beachteten Dano-Urteil (Rs. C-333/13) vom 11. November 2014 bereitete der EuGH der Angstheischerei um den vermeintlichen „Sozialtourismus“ nun endgültig ein Ende. Im Wege der Vorabentscheidung stellte der EuGH klar, dass die Freizügigkeit kein Vorwand für Sozialmissbrauch sein dürfe. Deswegen sei der Ausschluss von Sozialleistungen im deutschen SGB II auch für Unionsbürger, die kein Aufenthaltsrecht nach Unionsrecht besitzen, rechtmäßig. Dies ist beispielsweise dann der Fall, wenn diese weder aktiv Arbeit suchen noch über ausreichende Existenzmittel verfügen, und gilt auch, wenn Deutsche (d.h. „Inländer“) in derselben Lage einen Sozialleistungsanspruch hätten. Das europarechtliche Diskriminierungsverbot aufgrund der Staatsangehörigkeit (Art.18 AEUV, Art. 4 VO Nr. 883/2004, Art.24 RL 2004/38/EG) greift insofern nicht ein (s. unten Erläuterungen zum Urteil). In dem Fall vor dem vorlegenden SG Leipzig hatte eine Rumänin gegen das Jobcenter auf Zahlung der Grundsicherung (Hartz IV) geklagt, nachdem dieses die Zahlung mit der Begründung verweigert hatte, dass die Rumänin nur zum Bezug der Sozialleistungen und ohne den Willen zur Arbeitssuche nach Deutschland eingereist sei. Laut EuGH standen dieser Entscheidung des Jobcenters nach deutscher Rechtslage keine europarechtlichen Bedenken entgegen. Zwar habe die Rumänin ihr Freizügigkeitsrecht ausgeübt, allein dadurch erlange sie aber noch kein Aufenthaltsrecht und somit auch keinen Anspruch auf Sozialhilfe.
Durch diese Feststellung setzt der EuGH dem Freizügigkeitsprinzip klare Grenzen: Allein die Ausübung des Freizügigkeitsrecht verschafft dem Unionsbürger nicht gleich umfassenden, auch sozialen Schutz durch das Unionsrecht im Sinne einer Inländergleichbehandlung. Hierfür ist vielmehr zumindest in der Regel zusätzlich ein Bezug zu einer wirtschaftlichen Tätigkeit notwendig. Denn nur insoweit hat die EU bisher durch Sekundärrecht eine „Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit“ vorgenommen, um zu einer effektiven Wahrnehmung der Grundfreiheiten (insbesondere der Arbeitnehmerfreizügigkeit) beizutragen. (s. Erwägungsgründe zur VO (EG) Nr. 883/2004). Schon hieraus folgt, dass es dem Unionsgesetzgeber nie darum ging, Ansprüche auf Gleichbehandlung in Bezug auf Sozialleistungen völlig ohne Bezug zu wirtschaftlichen Aktivitäten nur aufgrund der Ausübung des Freizügigkeitsrechts zu gewährleisten.

Bestärkung der Freizügigkeit durch die Klarstellungen des EuGHs

Zunächst erscheint das Dano– Urteil mit den dargestellten Aussagen somit als Beschränkung/ Eingrenzung der Freizügigkeit. In dieser restriktiven Präzisierung kann aber auf lange Sicht gerade eine Stärkung des Freizügigkeitsprinzips als Grundpfeiler des Binnenmarkts liegen. Denn auch wenn einige in dem Urteil einen Rückschritt im Vergleich zu der innovativen Rechtsprechung im Bereich der Studentenbeihilfen (vgl. Grzelczyk-Urteil) und dem stetigen Ausbau des Status des Unionsbürgers (Kernrechtsprechung in Zambrano) sehen mögen (so Thym, Daniel: EU-Freizügigkeit als rechtliche Konstruktion – nicht als soziale Imagination, VerfBlog, 2014/11/12, und Farahat, Anuscheh: Auf Kollisionskurs: Die Unionsbürgerfreizügigkeit und der Kampf gegen den vermeintlichen „Sozialtourismus“ in der Rs. Dano, VerfBlog, 2014/11/11), so kann das wohlbegründete Urteil doch gerade Skeptikern das Institut der Freizügigkeit in Europa näherbringen. Zudem sichert der EuGH sich so auch die Akzeptanz seines eigenen Urteils, denn er zeigt seinen Kritikern, dass er die Kompetenzgrenzen der EU ebenso wie seine eigenen respektiert. Der Gerichtshof kann und will nicht endlos Gesetzgebungslücken schließen. Der sensible Bereich der Sozialhilfe – von den Mitgliedstaaten bewusst aus dem Anwendungsbereich des Sekundärrechts ausgenommen – wird auch vom EuGH nicht berührt. Er regiert nicht ins nationale Recht hinein. Das EU-Recht, insbesondere die Freizügigkeit, soll nicht zu einer unangemessenen Belastung der mitgliedstaatlichen Sozialsysteme führen und wird dies nach dieser Rechtsprechung des EuGH nun auch tatsächlich nicht tun.
So nimmt das Urteil den Rechtspopulisten in Europa den Wind aus den Segeln, die die Angst vor „Sozialtourismus“ aufgrund der Freizügigkeitsregeln schürten und dabei immer wieder -insbesondere die seit Jahresbeginn- nun vollständig integrierten Unionsbürger aus Rumänien und Bulgarien attackierten (in Deutschland allen voran die CSU unter dem Slogan „Wer betrügt, der fliegt“, vgl. u.a. http://www.tagesschau.de/inland/migration114.html). Schon vor dem Urteil des EuGH widerlegten mehrere aktuelle Untersuchungen den Mythos eines systematischen „Sozialbetruges“. Rein faktisch bringt die Einwanderung gerade aus den zwei neuen Mitgliedstaaten den Aufnahmestaaten deutlich mehr an Steuern und Abgaben als an Sozialausgaben an diese Migranten zurückfließt. Das Urteil macht nun zusätzlich klar, dass auch die wenigen Missbrauchsfälle rein rechtlich eingedämmt werden können und somit keine Gefahr darstellen. Armutsmigration aufgrund der Freizügigkeitsregeln ist europarechtlich nicht geschützt.

Kein Misstrauen gegenüber den ihre Freizügigkeitsrechte ausübenden Unionsbürgern

Wichtig bleibt es, bei der großen Aufmerksamkeit, die das Urteil erregt hat, zu betonen, dass der Fall Dano eine Ausnahme bildet und die große Mehrheit der Unionsbürger – ob aus Rumänien, Bulgarien oder anderen Mitgliedstaaten – die Freizügigkeitsregeln wie vorgesehen zur Arbeitssuche bzw. –ausübung nutzen. Der Sachverhalt, der dem Urteil zugrunde liegt, sollte nicht dazu genutzt werden, um nun jeden Unionsbürger unter den Generalverdacht des „Sozialmissbrauchs“ zu stellen (dies mahnt auch Farahat an, „Kollisionsrechtliche und aufenthaltsrechtliche Perspektiven beim Leistungsausschluss von Unionsbürgern nach § 7 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 SGB II“, NZS 2014, 490 (495)).
Stattdessen sollte das Urteil gerade dazu dienen, dieses Misstrauen gegenüber Migranten aus anderen, ärmeren EU Staaten zu beseitigen und das Vertrauen in das System der Freizügigkeit zu stärken. Denn dieses hat gezeigt, dass es sich selbst gegen Missbrauch ausreichend wehren kann. In diesem Sinn begrüßte auch die Kommission das Urteil. Nun sei höchstrichterlich bestätigt, was man Kritikern immer entgegengehalten habe: Freizügigkeit bedeute keineswegs Recht auf freien Zugang zu den Sozialsystemen der Mitgliedstaaten.
Die Bundesregierung sah sich ebenfalls in ihrer bisherigen Auslegung des Unionsrechts bestärkt. Sie kann nun weiterhin, insbesondere in den Verhandlungen mit Großbritannien um die gewünschten Zuwanderungsbeschränkungen, an der Freizügigkeit als besonders “hohes Gut“ der Union ohne jedwede Ausnahmen festhalten. Schon vor dem Urteil hatte Angela Merkel erklärt, eher einen Austritt Großbritanniens hinnehmen zu wollen als die Freizügigkeit zu beschränken (s. Sunday Times vom 26.Oktober). Für die Sozialsysteme bestehe keine Gefahr, da der Freizügigkeit eben schon durch EU-Recht bspw. durch die Freizügigkeitsrichtlinie ausreichend Grenzen gesetzt seien. (s. Stellungnahme des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales)
Zudem hat Deutschland die verbleibenden rechtlichen Freiräume genutzt, um eine mögliche Armutsmigration auch durch nationale Regeln weitestgehend unmöglich zu machen. So hat der Bundestag erst vor zwei Wochen eine Gesetzesänderung beschlossen, die das Aufenthaltsrecht zur Arbeitssuche auf sechs Monate beschränkt, sofern keine konkrete Aussicht auf Erfolg besteht (ob diese Neuregelung überhaupt notwendig war, darf bezweifelt werden: http://www.zeit.de/wirtschaft/2014-08/migration-armutszuwanderung-bulgarien-rumaenien). Dem Gesetzesvorhaben muss nun noch der Bundesrat zustimmen. Aus europarechtlicher Sicht muss außerdem sichergestellt werden, dass die neuen Regelungen der Einzelfallprüfung genug Raum lassen, d.h. es muss für den Einzelnen möglich sein zu zeigen, dass gerade bei ihm weiterhin Aussicht auf Erfolg bei der Arbeitssuche besteht (s. Thym in der FAZ vom 13.11.2014). Denn auch das machte der EuGH im Dano-Urteil klar: Unionsbürger mit Aufenthaltsrecht müssen weiterhin finanziell in gleicher Weise unterstützt werden wie Inländer. Es gilt somit, in jedem Einzelfall genau zu prüfen, ob ein solches Recht auf Aufenthalt besteht oder nicht.
Der Gerichtshof fällte sein Urteil somit in stürmischen politischen Zeiten. Dem setzte er eine kühle rechtliche Analyse der Freizügigkeitsregeln entgegen und könnte zumindest ein wenig Hitze aus der Debatte um den vermeintlichen „Sozialtourismus“ nehmen. Es lohnt sich daher, einen näheren Blick auf die Argumentation des EuGH zu werfen, die sich ganz klassisch auf die Auslegungskanones (Wortlaut, Systematik und Teleologie) stützte. Nachfolgend wird das Vorgehen des EuGHs anhand seiner Leitsätze (I-III) nachgezeichnet:

I) Art.4 der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 vom 29. April 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit:

Die Verordnung und somit auch das Diskriminierungsverbot aufgrund der Staatsangehörigkeit in ihrem Art. 4 sind grundsätzlich auch auf „beitragsunabhängige Leistungen“ gemäß Art.3 III und Art.70 Abs. 2 VO (EG) Nr. 883/2004 anzuwenden. Der Generalanwalt Melchior Wathelet definierte diesen Begriff schulbuchmäßig in Rn. 45 seiner Schlussanträge: „Eine besondere beitragsunabhängige Geldleistung wird durch ihren Zweck definiert. Sie muss erstens eine Leistung der sozialen Sicherheit ersetzen oder ergänzen, sich zugleich aber von dieser unterscheiden, sie muss zweitens den Charakter einer Sozialhilfeleistung haben, die aus wirtschaftlichen und sozialen Gründen gerechtfertigt ist, und es muss drittens nach einer Regelung, die objektive Kriterien festlegt, über sie entschieden werden. Zudem muss sie viertens in dem Sinne beitragsunabhängig sein, dass die fragliche Leistung nicht unmittelbar oder mittelbar durch Sozialbeiträge sichergestellt werden darf, sondern durch öffentliche Mittel sichergestellt werden muss, und fünftens muss sie gemäß Art. 70 Abs. 2 Buchst. c der VO (EG) Nr. 883/2004 in deren Anhang X genannt werden.“ Alle fünf Kriterien treffen sowohl nach dem Generalanwalt, als auch nach dem EuGH auf die Leistungen zur Grundsicherung nach dem SGB II (Hartz IV) zu. Damit gilt Art. 4 VO (EG) Nr. 883/2004 auch für die in Frage stehenden deutschen Regelungen (s. erster Leitsatz des Urteils), sie fallen in den Anwendungsbereich des Unionsrechts.

II) Stehen die somit anwendbaren EU-Vorschriften den deutschen Regelungen des SGB II entgegen?

1. Primärrechtliche Vorgaben:

Für Unionsbürger gilt „im Anwendungsbereich der Verträge“ zunächst einmal das allgemeine Verbot einer Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit gemäß Art. 18 AEUV. Im Anwendungsbereich der Verträge befinden sich Unionsbürger zum Beispiel, wenn sie wie Frau Dano ihr Freizügigkeitsrecht ausüben. Allerdings muss das Freizügigkeitsrecht gem. Art. 20 Abs. 2 Satz 2 AEUV „unter den Bedingungen und innerhalb der Grenzen ausgeübt (werden), die in den Verträgen und durch die in Anwendung der Verträge erlassenen Maßnahmen festgelegt sind“. Ob der Anwendungsbereich des Unionsrechts i.S. d. Art. 18 AEUV eröffnet ist, richtet sich somit danach, ob das Freizügigkeitsrecht auch unionsrechtskonform ausgeübt wurde, d.h. in Übereinstimmung mit den sekundärrechtlichen Vorgaben. Allein aus Art. 18 AEUV kann Frau Dano also kein Gleichbehandlungsrecht ableiten. Zudem wird das allgemeine Diskriminierungsverbot des Art. 18 AEUV in Art. 4 VO (EG) Nr. 883/2004 und Art. 24 Abs. 1 RL 2004/38/EG konkretisiert. Insofern sind diese Regeln lex specialis zu Art. 18 AEUV.

2. Einschlägiges Sekundärrecht:

a. Sozialhilfeleistungen:

Für Sozialhilfeleistungen im Rahmen der Ausübung des Freizügigkeitsrechts gibt es eine spezielle Bestimmung in Art. 24 Abs. 2 RL 2004/38/EG. Diese Regel bildet somit zunächst eine lex specialis zu den anderen Artikeln der Richtlinie und auch zur Verordnung über die Koordinierung der Sozialsicherungssysteme. Gemäß Art. 24 Abs. 2 RL 2004/38/EG muss der Aufnahmestaat in den ersten drei Monaten keine Sozialhilfe leisten, wenn eine Person weder Arbeitnehmer, Selbstständiger noch „Arbeitssuchender“ ist. Für Arbeitssuchende gilt zudem der Art. 14 Abs. 4 RL 2004/38/EG, d.h. die Unionsbürger müssen „nachweisen können, dass sie weiterhin Arbeit suchen und dass sie eine begründete Aussicht haben, eingestellt zu werden“. Schon deswegen fällt Frau Dano nicht in den persönlichen Anwendungsbereich des Art. 24 Abs. 2 RL 2004/38/EG (vgl. auch EuGH Dano Rn. 66), denn sie ist und war nie Arbeitnehmerin oder Selbständige, sie sucht auch keine Arbeit und hätte mangels jeglicher Berufsausbildung/ -erfahrung kaum Aussicht auf Erfolg, eine solche zu finden. Außerdem geht es um einen Zeitraum weit über die durch Art. 24 Abs. 2 RL 2004/38/EG geregelten ersten drei Monate, und auf Art. 14 Abs. 4 RL 2004/38/EG kann sich Frau Dano ebenfalls nicht berufen, um diesen Zeitraum auszudehnen. Da Art. 24 Abs. 2 RL 2004/38/EG somit nicht auf Frau Dano anwendbar ist, kann Deutschland die Verweigerung der Sozialhilfe auch nicht auf diese Ausnahmevorschrift stützten.

b. Das allgemeine Diskriminierungsverbot:
aa) Richtlinie 2004/38/EG:

So paradox es klingen mag, gerade weil Frau Dano nicht einmal Mindestanforderungen erfüllt, fällt sie aus dem Anwendungsbereich des Art. 24 Abs. 2 RL 2004/38/EG, sodass der deutsche Staat sich nicht auf diesen Ausschluss der Sozialhilfe berufen kann, um die Auszahlung von Hartz IV an sie zu verweigern. Stattdessen gilt zunächst wieder das allgemeine Diskriminierungsverbot nach Art. 24 Abs. 1 der Richtlinie, welches einen Ausschluss von Leistungen (insoweit auch von den Sozialleistungen, die nicht unter den spezielleren Absatz 2 fielen) nur aufgrund der Staatsangehörigkeit rechtswidrig machen würde. Damit wäre Frau Dano dann besser gestellt als z.B. Arbeitnehmer, die schon gemäß Art. 24 Abs. 2 RL 2004/38/EG von der Sozialhilfe ausgeschlossen werden können. Allerdings tritt diese Besserstellung erst ein, wenn sie tatsächlich in den Anwendungsbereich von Absatz 1 des Art. 24 RL 2004/38/EG fallen würde; hierfür ist ein Aufenthaltsrecht nach der Richtlinie notwendig:
Mögliche Aufenthaltsrechte können sich für Unionsbürger in den ersten drei Monaten aus Art. 6 RL 2004/38/EG ergeben; dafür benötigen sie nur einen gültigen Reisepass oder Personalausweis. Dieses Recht kann gem. Art. 14 Abs. 1 RL 2004/38/EG solange verlängert werden, wie die Unionsbürger nicht unangemessen Sozialhilfeleistungen in Anspruch nehmen. Frau Dano hielt sich länger als drei Monate in Deutschland auf und wollte gerade Sozialhilfeleistungen in Anspruch nehmen. Ein Aufenthaltsrecht nach Art. 6 i.V.m. Art. 14 Abs. 1 RL 2004/38/EG kommt mithin nicht in Betracht. Ein weiteres Aufenthaltsrecht für über drei Monate regelt Art. 7 RL 2004/38/EG, allerdings gilt für Arbeitssuchende (und schon an dem Willen Arbeit zu suchen fehlt es bei Frau Dano), dass diese „für sich und (ihre) Familienangehörigen über ausreichende Existenzmittel verfügen, so dass sie während ihres Aufenthalts keine Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitgliedstaats in Anspruch nehmen müssen“ (Art.7 Abs. 1 b RL 2004/38/EG). Aus gleich mehreren Gründen kann sich Frau Dano auch auf Art. 7 RL 2004/38/EG nicht berufen. Für ein Daueraufenthaltsrecht nach Art. 16 Abs. 1 RL 2004/38/EG müsste Frau Dano erst noch fünf Jahre ununterbrochen in Deutschland leben. Zurzeit ergibt sich somit aus der Freizügigkeitsrichtlinie kein Aufenthaltsrecht für Frau Dano (EuGH, Dano Rn. 70-73), sodass sie auch nicht unter den Schutz des Diskriminierungsverbots gem. Art. 24 Abs. 1 RL 2004/38/EG fällt.

bb) Verordnung (EG) Nr. 883/2004:

Da die Richtlinie, wie oben dargelegt, eben keinen Schutz für Frau Dano bietet, gilt es, die VO (EG) Nr. 883/2004 vom 29. April 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit näher zu betrachten. Diese ist- wie schon einleitend vom EuGH festgestellt- grundsätzlich auch für die streitigen „beitragsunabhängigen Leistungen“ einschlägig. Es könnte somit das Diskriminierungsverbot des Art. 4 VO (EG) Nr. 883/2004 maßgeblich sein, wonach die Mitgliedsstaaten dann Ausländer nicht von beitragsunabhängigen Leistungen ausschließen dürften, die sie ihren Inländern anstandslos gewähren. Allerdings gilt die Verordnung für die beitragsunabhängigen Leistungen nur eingeschränkt und nach den Maßgaben des Art. 70 VO (EG) Nr. 883/2004. Dessen Absatz 4 bestimmt sodann, dass beitragsunabhängige Leistungen „ausschließlich in dem Mitgliedstaat, in dem die betreffenden Personen wohnen, und nach dessen Rechtsvorschriften gewährt (werden). Die Leistungen werden vom Träger des Wohnorts und zu seinen Lasten gewährt.“ (Hervorhebung ergänzt) Die Verordnung stellt also klar, dass in diesem Fall der kostentragende Mitgliedstaat auch derjenige sein soll, der die Voraussetzungen für die Auszahlung von beitragsunabhängigen Leistungen in seinem Territorium regeln soll. Der Zugang zu den Sozialsystemen soll weiterhin durch nationales Recht geregelt werden und wird explizit aus der VO (EG) Nr. 883/2004 ausgenommen. Somit gilt das Diskriminierungsverbot nach Art. 4 VO (EG) Nr. 883/2004 nicht, und Frau Dano kann auch hieraus keinen Schutz herleiten.

3. Nationales Recht:

Die Sozialhilfeleistungen richten sich somit allein nach mitgliedstaatlichem Recht. Sie wurden bewusst nicht von den vorhandenen Regelungen im Sekundärrecht umfasst, da eine positive Verständigung auf Unionsebene über den Umfang der Rechte im Bereich der Sozialhilfe fehlt. Stattdessen wurde dieser sensible Bereich im Kompetenzbereich der Mitgliedstaaten belassen, um die Integrität und Funktionalität der verschiedenen Sozialsysteme nicht anzutasten. Deswegen kann auch nicht auf die subsidiären Regeln des Primärrechts (Art. 18 AEUV) zurückgegriffen werden, um den Staaten Vorgaben aufzudrängen.
Die deutsche Regelung im SGB II knüpft für die Versagung der Sozialleistungen zudem an ein europarechtlich eindeutig zulässiges Kriterium an: das fehlende Aufenthaltsrecht nach der Freizügigkeitsrichtlinie 2004/38/EG. So entspricht der deutsche Gesetzgeber sogar dem expliziten Willen des Unionsgesetzgebers, der in Erwägungsgrund 10 zur RL 2004/38/EG klarstellte, dass die Richtlinie auch sicherstellen soll, dass die „Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitgliedstaats nicht unangemessen in Anspruch“ genommen werden.
In Erwägungsgrund 38 der VO (EG) Nr. 883/2004 betont der Unionsgesetzgeber zwar den Grundsatz der „Exportierbarkeit“ der Leistungen der sozialen Sicherheit, allerdings sollen auch die gemachten Ausnahmen beachtet werden (wenn auch in restriktiver Auslegung). Die beitragsunabhängigen Leistungen stellen nun gerade eine dieser klaren Ausnahme (auch in restriktiver Lesart) dar. Auch nach der Systematik und nach Sinn und Zweck der bestehenden Regelungen ergibt sich somit, dass der Ausschluss von Sozialhilfe durch die Mitgliedstaaten – wie in der deutschen Regelung – gewollt ist. Nur so kann die europäische Integration sozialverträglich vorangetrieben werden und das Prinzip der Freizügigkeit reibungslos funktionieren.
Nur wer sich rechtmäßig in einem Mitgliedsstaat aufhält, hat Anspruch auf Inländergleichbehandlung, dann aber auch im Bereich der Sozialleistungen.

III) Erweiterter Schutz aus der EU Grundrechte-Charta?

In seiner vierten Vorlagefrage wollte das vorlegende Sozialgericht Leipzig wissen, ob sich denn nicht zumindest aus der Grundrechtecharta (Art. 1, 20, 51 GrCharta) ein europarechtlicher Anspruch auf existenzsichernde Leistungen ableiten lasse, um Unionsbürgern einen dauerhaften Aufenthalt in Deutschland zu ermöglichen. Auf dieses weitreichende Ansinnen ließ sich der EuGH jedoch nicht ein. Denn bevor sich überhaupt ein solcher Anspruch aus der Charta herleiten ließe, müsste diese zunächst einmal auf den konkreten Fall anwendbar sein. Dafür müsste der Mitgliedstaat gem. Art. 51 GrCharta in „Durchführung des Rechts der Union“ gehandelt haben.
Wie oben gezeigt, ergaben sich jedoch weder aus dem Sekundärrecht noch aus dem Primärrecht Vorgaben für die mitgliedstaatlichen Regelungen der Sozialhilfe. Art. 70 Abs. 2 VO (EG) Nr. 883/2004 bestimmt gerade nur die Definition des Begriffs der „beitragsunabhängigen Leistungen“, sodass dieser autonom unionsrechtlich auszulegen ist. Die Voraussetzungen für den Bezug der so definierten Leistungen sind gemäß Art. 70 Abs. 4 VO (EG) Nr. 883/2004 allerdings von den Mitgliedstaaten eigenverantwortlich zu regeln. Aus diesem Grund bestimmen sie auch frei über den genauen Umfang der Leistungen (vgl. Generalanwalt Wathelet, Schlussanträge Rn. 146; EuGH Dano Rn. 89 f.).

Die Regeln des SGB II erfüllen gerade diese Aufgabe: Sie legen Voraussetzungen und Umfang von Hartz IV fest. Es handelt sich somit ganz eindeutig um rein nationale Regelungen und nicht um die Durchführung von EU-Recht gem. Art. 51 GrCharta. Somit ist der Anwendungsbereich der Charta nicht eröffnet, und der Gerichtshof nicht zuständig für die Beantwortung der vierten Vorlagefrage.
Mit dieser Auslegung beruhigt der EuGH die Gemüter derer, allen voran des BVerfG (Antiterrordatei, 1 BvR 1215/07, Rn. 91), die in Åkerberg Fransson (C-617/10) eine unzulässige Ausdehnung des Anwendungsbereichs der Grundrechtecharta vermuteten. Die in Åkerberg angewandte Formel, die „Durchführung des Unionsrechts“ sei schon dann gegeben, wenn die betreffende nationale Vorschrift „in den Anwendungsbereich des Unionsrechts“ falle, führt somit im vorliegenden Fall zu einem angemessenen Ergebnis. Die Regelung der Voraussetzungen und des Umfangs von Sozialhilfeleistungen ist gerade aus dem Anwendungsbereich des Unionsrechts ausgenommen (s.o.), somit ist auch nach der Åkerberg Fransson Rechtsprechung Art. 51 GrCh nicht eröffnet, und eine Prüfung der Versagung der Leistung einer Grundsicherung anhand der europäischen Grundrechten durch den EuGH kommt nicht in Betracht.

Eine Prüfung anhand der nationalen Grundrechtestandards dürfte jedoch interessant werden. In Deutschland wird schließlich aus der Menschenwürde ein Recht auf Sicherung des Existenzminimums abgeleitet. Die Versagung jeglicher Grundsicherung könnte somit gegen Art. 1 GG verstoßen, sodass der deutsche Gesetzgeber die unionsrechtlichen Freiräume und die Möglichkeit des Ausschlusses der Leistungen nicht nutzen könnte (so Thym, Daniel: EU-Freizügigkeit als rechtliche Konstruktion – nicht als soziale Imagination, VerfBlog, 2014/11/12). Ob das BVerfG sein Urteil zum Asylbewerberleistungsgesetz (1 BvL 10/10; 1 BvL 2/11), in dem es die Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums aus Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG auch für Ausländer einfordert, auch auf Unionsbürger übertragen wird, erscheint fraglich, da Letztere unter Ausübung ihres Freizügigkeitsrechts im Gegensatz zu Asylbewerbern jederzeit problemlos in ihr Heimatland zurückkehren können.

Reaktionen auf das Urteil:

Wie schon einleitend dargestellt, wurde das Urteil des EuGH allgemein sehr positiv aufgenommen. Die Absage an den „Sozialtourismus“ wurde begrüßt und gleichzeitig betont, dass ein Missbrauch der Freizügigkeit wie im vorliegenden Fall nur ausnahmsweise vorkomme.
Einige Kommentatoren reagierten jedoch teilweise enttäuscht, denn sie sahen in dem Urteil die verpasste Chance, der Unionsbürgerschaft endlich einen sozialen Anstrich zu geben. Diesen Ausbau zur „europäischen Sozialbürgerschaft“ hätte sich auch Farahat gewünscht, in Fortsetzung der bisherigen Rechtsprechungslinie des EuGH in Vatsouras (Rs. C-22/08)/Koupatantze (Rs. C‑23/08) (Farahat, „Kollisionsrechtliche und aufenthaltsrechtliche Perspektiven beim Leistungsausschluss von Unionsbürgern nach § 7 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 SGB II“, NZS 2014, 490 (495)).

Eine Möglichkeit, doch unionsrechtliche Vorgaben für die Regelungen im Bereich der Sozialhilfe durchzusetzen, wäre nach Farahat (s.o., S. 494) das „Koordinationsrecht“ gewesen. Die VO (EG) Nr. 883/2004 habe der Gefahr einer unangemessenen Beanspruchung der Sozialsysteme schon durch die Gestaltung der Anknüpfungspunkte Rechnung getragen, somit gelte das Diskriminierungsverbot aus Art. 4 VO (EG) Nr. 883/2004 uneingeschränkt. Diese Argumentation passt jedoch nicht zu Art. 70 Abs. 4 VO (EG) Nr. 883/2004, der die Regelung der Voraussetzungen für den Bezug von beitragsunabhängigen Leistungen explizit den Mitgliedstaaten überlässt und somit belegt, dass eben keine koordinationsrechtliche Lösung für diesen Bereich gefunden wurde.
Auch wenn eine Sozialbürgerschaft vielleicht wünschenswert sein mag, sie entspricht nicht dem aktuellen Stand des Unionsrechts. Das derzeit anzuwendende Recht erarbeitet sich der EuGH in Dano mit Hilfe von Wortlaut, Systematik und Teleologie in überzeugender Weise. Es gibt noch keine Vergemeinschaftung der Sozialsysteme, und der Weg dahin ist noch in weiter Ferne, Aktionismus durch den EuGH ist in einer solchen Situation gerade nicht angebracht.
Einen Bruch zur früheren Rechtsprechung des EuGH vermag ich in Dano nicht zu erblicken. Auch wenn der EuGH immer ein Mindestmaß an finanzieller Solidarität zwischen den Mitgliedsstaaten einforderte, so behielt er immer die Sozialverträglichkeit, d.h. die damit verbundenen Belastungen für die nationalen Sozialsysteme, im Auge. Deswegen sprach der EuGH zwar Studentenbeihilfen auch EU-Ausländern zu, allerdings geknüpft an die Bedingung eines „hinreichenden Integrationsgrades“ in die Gesellschaft des Aufenthaltsstaats. Dabei ging es darum, den Mitgliedstaaten mithilfe dieses “Integrationskriteriums” einen Handlungsspielraum einzuräumen, den diese nutzen konnten, um eine unangemessene Belastung ihrer Sozialsysteme zu verhindern. (So auch Sayde: „In essence, this requirement of genuine integration is used by Union institutions to manage tension between the right of migrant citizens to transnational solidarity and the power of Member States to shape their social security system and prevent ‘abuses of host law’ in the form of benefit tourism“ in „One Law, two Competitions: An Enquiry into the Contradictions of Free Movement Law“, Cambridge Yearbook of European Legal Studies, 2010-2011, Band 13, S. 365 ff. (395)) Schon Thym schlug in ZAR 2014 vor, ein fehlendes Aufenthaltsrecht in die Abwägung im Rahmen des Integrationsgrades maßgeblich einfließen zu lassen.
So kann man in dem Dano-Urteil gerade die Fortführung dieser alten Rechtsprechung des EuGH sehen. Den Mitgliedstaaten wird dort ein Spielraum gewährt, wo Personen, „die von ihrer Freizügigkeit Gebrauch machen, ohne sich integrieren zu wollen, eine Belastung für das Sozialhilfesystem werden“ (so Generalanwalt Wathelet, Schlussanträge, Rn.131). Das Integrationskriterium ist in neuem Gewand zurückgekehrt. Die fehlende Integration wird aus dem fehlenden Willen zur Integration (mangels Arbeitssuche) und dem fehlenden Aufenthaltsrecht geschlussfolgert.
Der EuGH stellt somit klar, dass es ohne Aufenthaltsrecht keine Integration und ohne Integration kein Anspruch auf Inländergleichbehandlung bei den Sozialleistungen gibt. Auch wenn diese Feststellungen wenig progressiv erscheinen und der EuGH die aufgefundene „Lücke“ im Sekundärrecht nicht innovativ schließt, ist diese wohlabgewogene Entscheidung besonders wertvoll für die Freizügigkeit. Denn das Urteil zeigt, dass die vorhandenen Regeln über die Freizügigkeit funktionieren! Das Prinzip der Freizügigkeit ist zukunftstauglich, nur eben mit den nötigen Einschränkungen. (s. Gregor Peter Schmitz im Spiegel vom 11.11.). Ein Signal an David Cameron, an diesem Grundpfeiler der europäischen Integration nicht zu rütteln!

 

Beitragsbild: Arcturus

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