„Aus dem Rahmen fallende Vorgehensweise“

Generalanwalt Tanchev verwirft die Ultra-Vires-Doktrin im PSPP-Urteil des BVerfG

Ein Beitrag von Univ.-Prof. Dr. Thomas Giegerich

Im Nachgang zu meinem Saar Brief „Mit der Axt an die Wurzel der Union des Rechts – Vier Fragen an das Bundesverfassungsgericht zum 70. Europa-Tag“ vom 9.5.2020 weise ich auf die Schlussanträge in der Rs. C-824/18 (ECLI:EU:C:2020:1053) hin, die Generalanwalt Tanchev am 17.12.2020 verlesen hat. Zu beantworten sind dort Vorlagefragen des Obersten Verwaltungsgerichts Polens in einem der vielen Verfahren zur Verteidigung der Unabhängigkeit der polnischen Gerichte gegen die dortige „Justizreform“. Im Abschnitt über den Vorrang des Unionsrechts und insbesondere von Art. 19 Abs. 1 EUV formuliert GA Tanchev die folgenden Selbstverständlichkeiten in Bezug auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 5.5.2020 (2 BvR 859/15) im Fall Weiss. Es bleibt abzuwarten, inwieweit der EuGH sie in seinem Urteil aufgreifen wird.

„76.      Bevor ich mit der Prüfung des Vorrangs des Unionsrechts im Kontext des vorliegenden Falles fortfahre, muss ich kurz auf kürzlich ergangene Entscheidungen des polnischen Obersten Gerichts und des deutschen Bundesverfassungsgerichts (im Folgenden: BVerfG) eingehen.

  1. Die erstere der beiden Entscheidungen ist ein Beschluss der Disziplinarkammer des Obersten Gerichts vom 23. September 2020 (II DO 52/20), in dem diese befand, dass das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache A. K. u. a. „nicht als in der polnischen Rechtsordnung verbindlich angesehen werden [kann], da in sämtlichen bei der Kammer für Arbeits- und Sozialversicherungssachen des Obersten Gerichts anhängigen Verfahren, in denen der Gerichtshof um Vorabentscheidung ersucht wurde (… Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof [in den Rechtssachen] C‑585/18, … C‑624/18, … [und] C‑625/18), Handlungen durch nicht ordnungsgemäß besetzte Kammern vorgenommen wurden“. Zur Begründung wurde der Umstand angeführt, dass die Vorabentscheidungsersuchen in diesen Rechtssachen von mit drei Richtern besetzten Kammern eingereicht worden seien; nach Ansicht des polnischen Gerichts wäre für diese Rechtssache erstinstanzlich das Oberste Gericht zuständig gewesen, und zwar dessen mit einem Richter besetzte Disziplinarkammer.
  2. Zunächst ist festzuhalten, dass sich diese Ereignisse zugetragen haben, obwohl der Gerichtshof im April 2020 in einer einstweiligen Anordnung(25) entschieden hat, dass die Aktivitäten der Disziplinarkammer des Obersten Gerichts bis zur Verkündung des verfahrensbeendenden Urteils in der Rechtssache C‑791/19, Kommission/Polen, auszusetzen sind.
  3. Diese Frage wird im Rahmen jener Rechtssache zu klären sein. Das Urteil der Disziplinarkammer des Obersten Gerichts folgt jedoch auf ein anderes jüngst in Deutschland ergangenes Urteil, auf das ich eingehen muss, wenn auch nur kurz (da der Gegenstand dieser Schlussanträge darauf beschränkt ist, Lösungen für die in dieser Rechtssache gestellten Fragen zu finden, und das Urteil des BVerfG meines Erachtens weder für diese Sache noch insbesondere für die Rechtsprechung des Gerichtshofs zum Vorrang des Unionsrechts von Belang ist).

–       Das Urteil des deutschen Bundesverfassungsgerichts in der Rechtssache Weiss

  1. Im kürzlich ergangenen Urteil des BVerfG in der Rechtssache Weiss (angeführt in Nr. 2 dieser Schlussanträge) hat der Zweite Senat des BVerfG im Wesentlichen befunden, dass es sich beim Urteil der Großen Kammer des Gerichtshofs in der Rechtssache Weiss u. a.(26) wie auch bei mehreren Entscheidungen der Europäischen Zentralbank, die das 2015 angekündigte Public Sector Assets Purchase Programme betreffen, um Ultra-vires-Akte handele, die in Deutschland nicht anwendbar seien.
  2. Das BVerfG hätte, anstatt mit seiner aus dem Rahmen fallenden Vorgehensweise das gesamte, auf dem Rechtsstaatsprinzip beruhende System der Rechtsgemeinschaft der Union zu gefährden, erklären können, was seiner Ansicht nach an der Rechtsprechung des Gerichtshofs kritikwürdig ist, und dann dem Gerichtshof ein neues Vorabentscheidungsersuchen vorlegen können (und genauso hätte es auch verfahren müssen, wenn es seiner eigenen Rechtsprechung zu dieser Frage gefolgt wäre(27)). Schließlich ist der Dialog der Gerichte nicht nur von hohem Wert, sondern von integraler Bedeutung für die Funktionsweise der Rechtsordnung der Union.
  3. Jedenfalls handelt es sich hier nicht um die Situation, dass es nationales Recht gibt und Völkerrecht, wobei die nationale Rechtsordnung einem der beiden den Vorrang einräumt(28): „[D]as Unionsrecht ist nicht ‚ausländisches Recht‘, sondern vielmehr seinem ureigenen, durch seine Eigenständigkeit geprägten Charakter nach das in jedem Mitgliedstaat geltende ‚Recht des Landes‘… [Sein] Vorrang geht Hand in Hand mit dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Mitgliedstaaten, der jede den Interessen einzelner Staaten dienliche ‚Rosinenpickerei‘ ausschließt“(29).
  4. Der Ultra-vires-Ansatz des BVerfG untergräbt die Rechtsstaatlichkeit in der Union, die jedoch als conditio sine qua non für die Integration unerlässlich ist. Die Union hat keine übergeordnete Struktur für die Bewältigung von Konflikten zwischen Gerichten; es ist vielmehr das Rechtsstaatsprinzip, das die Brücke für die Bewältigung solcher Konflikte bildet.
  5. Nach den Verträgen, die den von den Mitgliedstaaten geschlossenen „Vertrag“ darstellen, ist in Fragen des Unionsrechts der Gerichtshof die letzte Instanz. Dies ergibt sich eindeutig aus Art. 19 EUV und Art. 267 AEUV. Darüber hinaus sind die Mitgliedstaaten in Art. 344 AEUV sogar ausdrücklich die Verpflichtung eingegangen, „Streitigkeiten über die Auslegung oder Anwendung der Verträge nicht anders als hierin vorgesehen zu regeln“(30). Pacta sunt servanda. Eine Entscheidung wie in der Rechtssache Weiss kommt daher weder der Rolle noch der Zuständigkeit des BVerfG zu(31). Nach den Verträgen ist es keinem nationalen Gericht gestattet, sich über ein Urteil des Gerichtshofs hinwegzusetzen, denn andernfalls würde das Unionsrecht nicht in allen 27 Mitgliedstaaten gleichmäßig und wirksam angewendet, womit die gesamte rechtliche Grundlage der Union in Frage gestellt wäre. Ist ein nationales Verfassungsgericht der Ansicht, dass ein Akt der Union oder eine Entscheidung des Gerichtshofs mit der Verfassung des Landes in Konflikt steht, kann es nicht einfach den Akt oder die Entscheidung für in seinem Land nicht anwendbar erklären. Das Verfassungsgericht kann jedoch versuchen, Abhilfe zu schaffen, indem es der eigenen Regierung auferlegt, die Verfassung zu ändern, sich im unionspolitischen Prozess um eine Änderung der Unionsvorschrift zu bemühen oder, falls notwendig, aus der Union auszutreten(32). Nur auf diese Weise ist die Gleichbehandlung der Mitgliedstaaten in der von ihnen geschaffenen Union gewährleistet.“

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25      Beschluss vom 8. April 2020, Kommission/Polen (Disziplinarordnung für Richter) (C‑791/19 R, EU:C:2020:277). Vgl. auch die anhängigen Verfahren C‑487/19, W. Ż. (Kammer für außerordentliche Überprüfung des Obersten Gerichts – Ernennung), und C‑508/19, Prokurator Generalny (Disziplinarkammer des Obersten Gerichts – Ernennung). Ich weise darauf hin, dass die Kommission am 4. Dezember 2020 beschlossen hat, ihr am 29. April 2020 eingeleitetes Vertragsverletzungsverfahren zum Schutz der richterlichen Unabhängigkeit in Polen fortzusetzen, indem sie ein ergänzendes Aufforderungsschreiben in Bezug auf die nach wie vor ausgeübten Befugnisse der Disziplinarkammer des Obersten Gerichts an Polen gerichtet hat (https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/de/inf_20_2142).

26      Urteil vom 11. Dezember 2018, Weiss u. a. (C‑493/17, EU:C:2018:1000).

27      Selbst nach dem Begriff des gerichtlichen Dialogs, den das BVerfG selbst in seiner Entscheidung in der Rechtssache Honeywell (BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 6. Juli 2010 – 2 BvR 2661/06) entwickelt hat, hätte das BVerfG dem Gerichtshof im Rahmen eines zweiten Vorabentscheidungsersuchens die Gelegenheit zur Klärung offener Fragen geben müssen (nämlich bezüglich der Auslegung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, insbesondere des Abwägungserfordernisses, das gar nicht Gegenstand des ersten Vorabentscheidungsersuchens war), so wie es die italienische Corte costituzionale (Vefassungsgerichtshof) im Urteil vom 5. Dezember 2017, M.A.S. und M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936), getan hat, das auf die Entscheidung des Gerichtshofs in der Rechtssache C‑105/14, Taricco u. a. (EU:C:2015:555), folgte. Vgl. „Editorial Comments“, Common Market Law Review 57: 965-978, 2020.

28      Der Bestand des Unionsrechts und der Union selbst ist nicht Gegenstand des Völkerrechts.

29      Lenaerts, K., „The Primacy of EU Law and the Principle of the Equality of the Member States before the Treaties“, Verfassungsblog, 8. Oktober 2020.

30      Vgl. u. a. Mayer, F. C., „Auf dem Weg zum Richterfaustrecht?“, Verfassungsblog, 7. Mai 2020.

31      Und dabei es ist nicht einmal nötig, auf die Substanz der Rechtsfragen einzugehen, wo die Ausführungen des BVerfG, milde gesagt, nicht ganz wasserdicht sind. Vgl. u. a. Timmermans, C., „Wie handelt er ultra vires?“, Nederlands Juristenblad, 95, 26. Juni 2020, S. 1791, und Ziller, J., „L’insoutenable pesanteur du juge constitutionnel allemand“, https://blogdroiteuropeen.com/. Vgl. auch Poiares Maduro, M., „Some Preliminary Remarks on the PSPP Decision of the German Constitutional Court“, Verfassungsblog, 6. Mai 2020, und da Cruz Vilaça, J. L., „The Judgment of the German Federal Constitutional Court and the Court of Justice of the EU – Judicial Cooperation or Dialogue of the Deaf?“, der im Original abrufbar ist unter https://www.cruzvilaca.eu/pt/noticias/2/.

32      Kelemen, D., Eeckhout, P., Fabbrini, F., Pech, L., und Uitz, R., „National Courts Cannot Override CJEU Judgments – A Joint Statement in Defense of the EU Legal Order“, Verfassungsblog, 26. Mai 2020. Die vollständige Liste der Unterzeichner ist dem Artikel zu entnehmen.