Ein Beitrag von Sebastian Zeitzmann*

Der Jean-Monnet-Lehrstuhl für Europarecht und Europäische Integration verneigt sich vor den Opfern der barbarischen Terroranschläge vom 13. November 2015. Europa ist mit Frankreich.

Anlässlich der – trotz Madrid 2004 und London 2005 – in ihrer Intensität bisher noch nicht gekannten Qualität der Anschläge hat Frankreich am 16.11.2015 im EU-Rat der Verteidigungsminister zum ersten Mal überhaupt von Art. 42 Abs. 7 EUV Gebrauch gemacht und den Beistand der EU-Partner angefordert.

Art. 42 Abs. 7 EUV ist eine neue Vorschrift im Primärrecht der Union, eingefügt durch den Vertrag von Lissabon mit Wirkung vom 1.12.2009. Er beinhaltet eine Beistandspflicht der anderen EU-Mitglieder im Falle eines „bewaffneten Angriffs“ auf das Hoheitsgebiet eines EU-Staates:

„Im Falle eines bewaffneten Angriffs auf das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats schulden die anderen Mitgliedstaaten ihm alle in ihrer Macht stehende Hilfe und Unterstützung, im Einklang mit Artikel 51 der Charta der Vereinten Nationen. Dies lässt den besonderen Charakter der Sicherheits- und Verteidigungspolitik bestimmter Mitgliedstaaten unberührt.

Die Verpflichtungen und die Zusammenarbeit in diesem Bereich bleiben im Einklang mit den im Rahmen der Nordatlantikvertrags-Organisation eingegangenen Verpflichtungen, die für die ihr angehörenden Staaten weiterhin das Fundament ihrer kollektiven Verteidigung und das Instrument für deren Verwirklichung ist.“

Art. 42 Abs. 7 EUV steht in Tradition des früheren Art. 5 WEU-Vertrag, welcher für die Mitglieder der Westeuropäischen Union (WEU) eine unbedingte, auch militärische, Beistandspflicht im Falle eines bewaffneten Angriffs vorsah:

„Sollte einer der Hohen Vertragschließenden Teile das Ziel eines Angriffs in Europa werden, so werden ihm die anderen Hohen Vertragschließenden Teile im Einklang mit den Bestimmungen des Artikels 51 der Satzung der Vereinten Nationen alle in ihrer Macht stehende militärische und sonstige Hilfe und Unterstützung leisten.“

Art. 5 WEU – und mit ihm auch Art. 42 Abs. 7 EUV – gehen somit inhaltlich deutlich über die in Art. 5 des NATO-Vertrags festgelegte Beistandspflicht hinaus, welche lediglich eine vom Bündnispartner „für erforderlich erachtet[e]“ Beistandsleistung vorsieht. Im NATO-Vertrag bleibt den Bündnispartnern folglich ein erhebliches Ermessen im Hinblick auf den von ihnen zu gewährenden Beistand. Die Anwendung von Waffengewalt ist zwar explizit vorgesehen, kann aber nicht eingefordert werden:

„Die Parteien vereinbaren, daß ein bewaffneter Angriff gegen eine oder mehrere von ihnen in Europa oder Nordamerika als ein Angriff gegen sie alle angesehen werden wird; sie vereinbaren daher, daß im Falle eines solchen bewaffneten Angriffs jede von ihnen in Ausübung des in Artikel 51 der Satzung der Vereinten Nationen anerkannten Rechts der individuellen oder kollektiven Selbstverteidigung der Partei oder den Parteien, die angegriffen werden, Beistand leistet, indem jede von ihnen unverzüglich für sich und im Zusammenwirken mit den anderen Parteien die Maßnahmen, einschließlich der Anwendung von Waffengewalt, trifft, die sie für erforderlich erachtet, um die Sicherheit des nordatlantischen Gebiets wiederherzustellen und zu erhalten. Von jedem bewaffneten Angriff und allen daraufhin getroffenen Gegenmaßnahmen ist unverzüglich dem Sicherheitsrat Mitteilung zu machen. Die Maßnahmen sind einzustellen, sobald der Sicherheitsrat diejenigen Schritte unternommen hat, die notwendig sind, um den internationalen Frieden und die internationale Sicherheit wiederherzustellen und zu erhalten.“

Konnte aber Frankreich nun aufgrund der Anschläge tatsächlich den Art. 42 Abs. 7 EUV geltend machen? Art. 5 WEU ist mit Auslaufen der Westeuropäischen Union im Jahr 2011 hinfällig geworden. Aber warum hat Frankreich nicht den NATO-Bündnisfall bemüht? Und ist nicht eigentlich mit Art. 222 AEUV eine häufig übersehene Vorschrift des Unionsrechts vorrangig?

Art. 222 AEUV ist ebenfalls erst durch den Vertrag von Lissabon in das Primärrecht aufgenommen worden. Bei ihm handelt es sich um eine Solidaritätsklausel, welche auch und gerade bei Terroranschlägen in einem EU-Staat zur Anwendung kommen soll:

„(1) Die Union und ihre Mitgliedstaaten handeln gemeinsam im Geiste der Solidarität, wenn ein Mitgliedstaat von einem Terroranschlag […] betroffen ist. Die Union mobilisiert alle ihr zur Verfügung stehenden Mittel, einschließlich der ihr von den Mitgliedstaaten bereitgestellten militärischen Mittel, um

a) – terroristische Bedrohungen im Hoheitsgebiet von Mitgliedstaaten abzuwenden;

– die demokratischen Institutionen und die Zivilbevölkerung vor etwaigen Terroranschlägen  zu schützen;

– im Falle eines Terroranschlags einen Mitgliedstaat auf Ersuchen seiner politischen Organe innerhalb seines Hoheitsgebiets zu unterstützen;

b) […]

(2) Ist ein Mitgliedstaat von einem Terroranschlag […] betroffen, so leisten die anderen Mitgliedstaaten ihm auf Ersuchen seiner politischen Organe Unterstützung. Zu diesem Zweck sprechen die Mitgliedstaaten sich im Rat ab.“

Handelt es sich bei den Anschlägen von Paris nun um einen bewaffneten Angriff gemäß Art. 42 Abs. 7 EUV oder einen Terroranschlag nach Art. 222 AEUV (der im Übrigen primärrechtlich nicht definiert ist, abzustellen ist auf den Rahmenbeschluss des Rates 2002/475/JI vom 13. 6. 2002 zur Terrorismusbekämpfung, ABl. 2002 L 164/4; s. auch Arbeitsgruppe VIII „Verteidigung“ zu Art. I-43 VerfEU, Schlussbericht CONV 461/02, S. 20: „Bedrohung durch nichtstaatliche Einheiten“)? Naheliegend erscheint es, Letzteres anzunehmen. Dass in Paris (nichtstaatliche) Terroristen am Werk waren, ist spätestens mit der Selbstbezichtigung des sogenannten „Islamischen Staats“ offenkundig ((Noch) wird man den Islamischen Staat nicht als Staat im Sinne der Jellinek’schen Drei-Elemente-Lehre betrachten können (und es hoffentlich auch niemals müssen!)). Kann aber eventuell auch ein solcher Anschlag nichtstaatlicher Akteure als bewaffneter Angriff qualifiziert werden?

Den Verfassern der WEU-, NATO- und EU-Verträge mögen klassische Konfliktsituationen, der Angriff durch einen anderen Staat, vorgeschwebt haben, als sie die entsprechenden Beistandsklauseln in die jeweiligen Vertragswerke aufnahmen. Asymmetrische Konfliktsituationen wie der Angriff von nichtstaatlichen Organisationen und Akteuren, z.B. Terroristen im Rahmen eines „heiligen Krieges“, dürften zumindest 1948 und 1949 unvorstellbar gewesen sein. Die Meinung, die genannten Beistandsklauseln könnten lediglich bei bewaffneten Angriffen durch Drittstaaten bzw. Akteure greifen, deren Handeln Drittstaaten zurechenbar ist, lässt sich vor diesem Hintergrund also durchaus gut vertreten. In diesem Fall bliebe demnach nur der Rückgriff auf Art. 222 AEUV, der speziell auf Terroranschläge zugeschnitten ist.

Wenn aber Art. 42 Abs. 7 EUV bei staatlichen Angriffen und Art. 222 AEUV bei Terrorakten durch nichtstaatliche Akteure greifen soll, wieso hat Frankreich dann nicht die speziellere und scheinbar einschlägige Vorschrift bemüht? Und wieso haben alle anderen Mitgliedstaaten die Anwendung von Art. 42 Abs. 7 EUV konsentiert?

Des Rätsels Lösung liegt möglicherweise (jedoch keinesfalls zwingend!) in Art. 51 der UN-Charta, auf welchen sowohl Art. 5 WEU als auch Art. 5 des NATO-Vertrages sowie Art. 42 Abs. 7 EUV verweisen. Art. 51 UN-Charta schreibt das Selbstverteidigungsrecht eines jeden UN-Staates im Falle eines „bewaffneten Angriffs“ fest:

„Diese Charta beeinträchtigt im Falle eines bewaffneten Angriffs gegen ein Mitglied der Vereinten Nationen keineswegs das naturgegebene Recht zur individuellen oder kollektiven Selbstverteidigung, bis der Sicherheitsrat die zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen getroffen hat. […]“

Wie in NATO- und in EU-Vertrag verwendet die Charta den Begriff des „bewaffneten Angriffs“. Diesbezüglich hat der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen in zwei beachtenswerten Resolutionen nach den Anschlägen des 11. September erkennen lassen, dass Terrorakte als bewaffnete Angriffe, welche das Selbstverteidigungsrecht auszulösen geeignet sind, angesehen werden können (SR-Resolution 1368 (2001): „Recognizing the inherent right of individual or collective self-defence in accordance with the Charter“; SR-Resolution 1373 (2001): „Reaffirming the inherent right of individual or collective self-defence as recognized by the Charter of the United Nations as reiterated in resolution 1368 (2001) “). Die vorstehend zitierten Passagen finden sich indessen nur in den Begründungserwägungen und nicht im operativen Teil der Sicherheitsrats-Resolutionen. Der Nordatlantikrat hat die Anschläge des 11. September eindeutig als Fall des Art. V des NATO-Vertrags qualifiziert. Der Internationale Gerichtshof hat demgegenüber bisher nicht bestätigt, dass nichtstaatliche Akteure einen Selbstverteidigungsrechte auslösenden bewaffneten Angriff im Sinne von Art. 51 UN-Charta führen können. Im Gutachten vom 9.7.2004 zum Bau einer Mauer durch Israel im besetzten palästinensischen Gebiet hat er die Frage im Hinblick auf die besondere Sachlage verneint (§ 139). Im Urteil vom 19.12.2005 zu den bewaffneten Aktivitäten auf dem Gebiet des Kongo hat er die Frage letztlich offengelassen (§§ 146 f.).

Folgt man der völkerrechtlichen Argumentationslinie des UN-Sicherheitsrats und des Nordatlantikrats, lässt sich der Terror von Paris, wenngleich er die Dimensionen des 11. September 2001 nicht erreicht, durchaus als bewaffneter Angriff gemäß Art. 51 UN-Charta betrachten – mit der Folge, dass sowohl NATO- als auch EU-Beistandspflichten entstehen können und Frankreich sich auf Art. 42 Abs. 7 EUV berufen kann.

Diese Ansicht hat allerdings ihre Tücken: Könnte nämlich jeder Terroranschlag unter Art. 42 Abs. 7 EUV subsumiert werden, liefe zumindest diese erste Alternative des Art. 222 AEUV, welcher daneben auch bei Naturkatastrophen oder einer von Menschen verursachten Katastrophe greift, auf Tatbestandsebene völlig ins Leere. Dann wäre die Aufnahme dieser Alternative des Art. 222 AEUV durch den Vertrag von Lissabon überflüssig gewesen – die zitierten Sicherheitsrats-Resolutionen sind ja deutlich früher ergangen. Die Vertragsverfasser scheinen sich demnach der Meinung, Terroranschläge seien als bewaffnete Angriffe einzustufen, nicht angeschlossen zu haben.

Zudem erscheint es schwer und makaber, eine Grenzziehung vorzunehmen: Wann ist ein Akt des Terrorismus „nur“ ein Anschlag im Sinne des Art. 222 AEUV, wann ein bewaffneter Angriff gemäß der Beistandsklausel in Art. 42 Abs. 7 EUV? Was ist zur Qualifizierung notwendig? Bedarf es einer, wie auch immer gearteten, besonderen – möglicherweise paramilitärischen – Vorgehensweise der Terroristen (wie man sie in den Pariser Anschlägen erkennen kann)? Ist zwischen Einzeltätern oder einer Gruppe von Terroristen im Sinne einer organisierten bewaffneten Gruppe wie IS oder Al-Qaida zu unterscheiden? Spielen die Anschlagziele eine Rolle, die Dimension und Intensität des Terroraktes oder aber die Frequenz der terroristischen Handlungen?

Aus diesen Gründen erscheint es sinnvoller, an der Formel festzuhalten, dass die Beistandsklausel nur bei Drittstaatsangriffen (selbst dann, wenn diese durch Drittstaaten zurechenbare Terrorakte erfolgen) angewendet werden kann, im Falle terroristischer Akte durch nichtstaatliche Organisationen jedoch (nur) die Solidaritätsklausel greifen darf. Diese geht zwar in ihren Rechtsfolgen nicht so weit wie Art. 42 Abs. 7 EUV, verpflichtet die anderen Mitgliedstaaten aber ebenfalls zu „Unterstützung“, welche auch die Bereitstellung militärischer Mittel zum Gegenstand haben kann. Der Unterschied ist, dass die anderen Mitglieder nicht „alle in ihrer Macht stehende“ Hilfe und Unterstützung leisten müssen und dass die Solidaritätsklausel nur auf Unterstützungsleistungen im Hoheitsgebiet gerichtet ist . Mit anderen Worten: nach außen verlagerte kollektive Selbstverteidigung ist auf Basis des Art. 222 AEUV nicht möglich. Nach dem Primärrecht könnte demnach ein Terrorangriff keine kollektiven Selbstverteidigungsmaßnahmen im Territorium eines Drittstaates nach sich ziehen.

Dafür bliebe dem betroffenen Staat jedoch der Rückgriff auf Art. 5 des NATO-Vertrags, wie ihn die USA nach den Anschlägen vom 11. September 2001 bemüht haben. Möglich erscheint dies, da im NATO-Regelwerk eine dem Art. 222 AEUV vergleichbare Vorschrift nicht existiert. Art. 5 NATO-Vertrag geht allerdings deutlich weniger weit als die EU-Beistandsklausel. Im NATO-Bündnisfall verbleibt den anderen NATO-Partnern ein nicht unerheblicher Ermessensspielraum: nur was der Beistand leistende Staat „für erforderlich erachtet“, um die Sicherheit wiederherzustellen und zu erhalten, muss von ihm geleistet werden. Will Frankreich militärische Unterstützung von Deutschland, so kann es diese durch den NATO-Bündnisfall nicht zwingend erwarten, wenn die Bundesrepublik einen solchen Beistand nicht für erforderlich erachtet. Nach der EU-Beistandsklausel kommt es auf die Position Deutschlands nicht an: unter „alle in ihrer Macht stehende Hilfe und Unterstützung“ dürfte bei einem direkten Nachbarn mit erheblicher militärischer Schlagkraft in jedem Fall auch ein Streitkräfteeinsatz fallen.

Dies dürfte erklären, warum die Frankreich nicht den NATO-Bündnisfall ausgerufen, sondern bevorzugt das „Experiment“ Art. 42 Abs. 7 EUV bemüht hat: Im Zweifel müssen die EU-Partner, sofern sie nicht eine Sonderrolle in der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) innehaben (wie die Neutralen: Österreich, Schweden, Finnland, Irland, Zypern, Malta, welche militärische Hilfeleistung verweigern dürfen) alles, was möglich ist, leisten. Die wohl h.M. geht diesbezüglich von einer echten Rechtspflicht aus. Das dürfte auch das Übergehen von Art. 222 AEUV, eine eher politische als rechtliche Entscheidung, begründen. Zudem erlaubt die Solidaritätsklausel, wie oben dargelegt, nur Unterstützung im Innern, hier also in Frankreich. So die Franzosen jedoch tatsächlich kollektive Maßnahmen im Ausland – eine Unterstützung militärischer Handlungen in Mali oder in Syrien – erfragen, läuft Art. 222 AEUV ins Leere.

Zudem ist denkbar, dass es Frankreich um ein Einfordern gerade europäischer Solidarität gegangen ist, welche im Rahmen der Flüchtlingskrise in erheblichem Maße auf der Strecke geblieben ist. Weniger die Solidarität der USA oder der Türkei sind gefragt, sondern die aller EU-Mitglieder, obwohl selbst Art. 42 Abs. 7 EUV wegen seines UAbs. 1 S. 2 („irische Klausel“) diese Gesamt-EU-Solidarität, zumindest im Hinblick auf militärische Hilfeleistung, nicht erzwingen kann. Im Rat der Verteidigungsminister haben jedoch sämtliche EU-Staaten ihre Unterstützung bekundet. Das ist ein beeindruckendes Zeichen, auch wenn damit der Geist aus der Flasche gelassen worden ist: In Fällen vergleichbar den Anschlägen von Paris, aber auch möglicherweise jenen von Madrid 2004 und London 2005, wird zukünftig Art. 42 Abs. 7 EUV angewendet werden und Art. 222 AEUV somit praktisch möglicherweise irrelevant bleiben. Spielraum für eine Anwendung dieser Vorschrift verbliebe dann wohl nur noch bei terroristischen Handlungen beschränkten Ausmaßes, womit sich jedoch gerade die oben dargelegten Abgrenzungsschwierigkeiten in der Praxis manifestieren würden.

Dies bringt uns abschließend zu den Verfahrensfragen im Hinblick auf die Anwendung der Beistandsklausel. Kurz gesagt: Es gibt keine. Während Art. 222 AEUV das Ersuchen um Unterstützung durch die politischen Organe des betroffenen Staates und eine Absprache der EU-Staaten im Rat vorsieht, schweigt Art. 42 Abs. 7 EUV. Es bedarf lediglich des Antrags durch den betroffenen Staat. Eine formelle Entscheidung oder Schlussfolgerungen des Rates sind gerade nicht notwendig.

Fazit: An sich hätte Frankreich im Rahmen des EU-Rechts die Solidaritätsklausel des Art. 222 AEUV und die dort vorgesehenen Mechanismen bemühen müssen, da sie im Hinblick auf Terroranschläge durch nichtstaatliche Akteure gegenüber der Beistandsklausel des Art. 42 Abs. 7 EUV die speziellere Norm ist. Sofern man auf Basis zweier UN-Sicherheitsrats-Resolutionen in solchen Anschlägen bewaffnete Angriffe sieht, ist EU-rechtlich ein Rückgriff auf die Beistandsklausel vertretbar. Um kollektive auch militärische Maßnahmen im Ausland, z.B. in Mali oder Syrien, vorzunehmen, bedarf es der Beistandsklausel jedoch zwingend, da Art. 222 AEUV nur Unterstützungsleistungen im Hoheitsgebiet des betroffenen Mitgliedstaats ermöglicht. Aufgrund der Konsentierung der Anwendung der Beistandsklausel durch alle Mitgliedstaaten wird sich der Anwendungsbereich von Art. 222 AEUV wohl nur auf Terrorakte geringfügigen Ausmaßes verengen, was erhebliche praktische Abgrenzungsschwierigkeiten mit sich führen wird. Alternativ hätte Frankreich auch die Bündnisverpflichtungen aus Art. 5 des NATO-Vertrages anfordern können.

Am 17.11.15 äußerte sich Sebastian Zeitzmann im Aktuellen Bericht des SR Fernsehen zu der offiziellen Bitte Frankreichs auf Beistand der EU:

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* Sebastian Zeitzmann, LL.M. ist seit 2020 wissenschaftlicher Mitarbeiter am EMR. An der Universität des Saarlandes und der Universität Strasbourg unterrichtet er in den Bereichen Europarecht, Europapolitik und Europäische Integration.

Vielen Dank an Prof. Dr. Thomas Giegerich LL.M. (Virginia) für kritische Durchsicht und wertvolle Anmerkungen.

Quelle des Titelbildes: Tristan Nitot (standblog.org) [GFDL (http://www.gnu.org/copyleft/fdl.html), CC-BY-SA-3.0 (http://creativecommons.org/licenses/by-sa/3.0/) or CC BY-SA 2.5 (http://creativecommons.org/licenses/by-sa/2.5)], via Wikimedia Commons

Suggested Citation: Zeitzmann, Sebastian, Die Terrorakte von Paris: Anwendung des Art. 42 Abs. 7 EUV gerechtfertigt?: Update, jean-monnet-saar 2016, DOI: 10.17176/20220707-140940-0