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The Long Road Towards a Genuine Central Bank – ECB and its OMT Program

Reflections and analysis of ECJ case C-62/14 – Gauweiler and Others

Kanad Bagchi[1]

Taking the cue from the opinion of Advocate General Villalon, the European Central Bank (hereinafter ‘ECB’) decided to go ahead with its version of quantitative easing through a Governing Council decision on the 22nd January 2015,[2] despite the likelihood of a prohibitory ruling of the Court of Justice of the European Union (hereinafter ‘CJEU’) hanging over its head. AG Villalon narrowly turned the tables towards the ECB, although not without reservations,[3] and in the process rightfully deferred to the ECB in its role as a central bank to the Eurozone. While the appropriate nature and scope of a judicial body’s enquiry into monetary or economic affairs will remain a perennial controversy, it is undeniable that considerable discretion is to be afforded to monetary and economic authorities.[4] Critics of the OMT program invariably argue that irrespective of the nature and function of central banks in general, the treaties have in structural terms limited the role of the ECB. As will be argued below, neither a reading of the treaties nor a perusal of the ECB statute however, supports the above proposition. It is in the context of reinforcing the credibility and legitimacy of the ECB and as an extension, the monetary integration of the EU, that the present case before the CJEU assumes critical importance. If the CJEU declares the OMT program to be incompatible with the powers assigned to the ECB under the treaties, it would conclusively obliterate ECB’s claim as the rightful monetary authority in the Euro-zone. On the other hand, the AG’s opinion, despite is moderated disquiet, presents an undesirable and in certain respects an unwarranted path for future monetary policy transmission in the Union. This piece attempts to unshackle the ECB from unmindful perceptions regarding the limitations imposed by the treaties, and additionally dissents from the AG’s suggestion on disengaging the ECB in its supervisory role under the ESM/ESFS financial assistance programs.

 I. The Treaties do not come in the way of Monetary Policy

The Treaty on the Functioning of the European Union (hereinafter ‘TFEU’) in very broad terms entrusts the European System of Central Banks (hereinafter ‘ESCB’), headed by the ECB, to not only implement the monetary policy of the Union but also to ‘define’ the same.[5] Further, the primary objective of the ESCB under the treaties has been determined as maintenance of price stability,[6] without however, providing for any definition of what the term entails, thereby leaving it to the prudence of the ECB alone. In addition to that, the treaties have not limited the choice of policy instruments, which the ECB may deploy to attain such an objective. In recognition of the same the ECJ in the Pringle case remarked, “…it must first be observed that the FEU Treaty, which contains no definition of monetary policy, refers, in its provisions relating to that policy, to the objectives, rather than to the instruments, of monetary policy…”[7] The court considered key interest rates as one of the components of monetary policy and held that “…the ESM is not entitled either to set the key interest rates for the euro area…” and hence does not encroach upon monetary policy of the Union. Likewise, AG Villalon rightly emphasizes judicial restraint and prescribes caution while undertaking an assessment of ECB policies so as to “…avoid the risk of supplanting the Bank…”[8].

Of equal significance is that Art. 18.1 of the ECB statute in laying out the tools of monetary policy transmission specifically alludes to the power of the ECB to buy ‘marketable securities’. Sovereign bonds clearly fall under ‘marketable securities’ and one could argue, solely on the basis of Art. 18.1 alone that the OMT program falls within the contours of the same. However, the AG considered the OMT program as having a basis under Article 18.1 and simultaneously, going beyond the same,[9] in terms of its selectivity, objective and quantitative limit. He termed OMT program ‘unconventional’ in as much as the program was not in itself a monetary policy tool, but was a mechanism to ‘unblock’ the channels of monetary policy tools. In essence, the ECB’s position was that, in addition to having the competence to define monetary policy and the discretion to apply appropriate tools, it should also have the power to adequately effectuate that competence. In fact, it will not be an exaggeration to argue that under such extreme circumstances, ECB does not simply have the competence, but necessarily has the obligation under the treaties to effectuate its monetary policy responsibilities, a dereliction from which may attract legal proceedings.[10] It is argued that, if the ECB is to be recognized as a genuine central bank, it needs to be afforded the flexibility to deploy a whole range of monetary policy instruments, conventional or otherwise, to discharge the above objective, especially when the treaties have not expressly limited the choices available to the ECB.

II. Dual role of the ECB – Wearing more than one hat?

The ECB press release notes that, the OMT program is to be pursued only against participating MS to the ESM/EFSF duly fulfilling all the attending conditions imposed by such ESM/ESFS financial assistance programs. In this respect, AG Villalon mirrors the apprehension of the German Federal Constitutional Court, “…the fact that the ECB plays an active part throughout the course of financial assistance programmes may make the OMT programme, in as much as it is unilaterally linked to those programmes, into something more than a monetary policy measure…” and as a consequence “…may become another instrument for enforcing the conditions of the financial assistance programmes…”[11] At the outset, one fails to understand how the linkage between the OMT program and the ESM financial package conditionality, on one hand, belies the objective of the OMT program and on the other, how the suggestion of the AG alleviates such concerns. The fact that an inherently monetary policy measure is linked to an economic measure, does not of itself, renegade the essence and distinctiveness of the former as a monetary policy measure. Moreover there is nothing to indicate that the objective of the OMT program is to exhort member states (hereinafter ‘MS’), covertly so, in remaining committed to the ESM conditions, compliance of which can be adequately secured by the ESM itself. In the second instance, the fact that the OMT program, inadvertently operates as an additional instrument for enforcing conditions attached to the assistance programmes, does not, in the absence of that, as the AG himself admits, prevents the ECB from exerting “…pressure to bear on a State subject to a financial assistance programme by making, albeit unilaterally, the OMT programme subject to compliance with the conditionality agreed under the ESM…”[12]. For instance the ECB in 2011   had strenuously called upon the Italian government to undertake certain structural adjustments in pursuance of its Italian bond buying initiative, however, only as a means to ensure that its interventions are effective and truly responsive to its objectives.[13] Nonetheless, the AG opined that the ECB should absolve itself of all responsibilities under the ESM treaty, with respect to the monitoring of conditionality attached to ESM/ESFS financial assistance programs, at the onset of its OMT program.[14] It is argued that the above suggestion neither ally concerns as regards the perception of the OMT program as an addendum to further economic policy, nor does it provide a reassuring approach towards the role of the ECB in the context of the ESM treaty. Discharging the ECB from its monitoring role under ESM financial assistance programmes, does not in any manner discard the conditionality that may nonetheless be imposed on the participating MS. In fact the AG permits a possibility of the ECB being “kept informed” and “being heard[15] by other members of the troika, in pursuance of which the ECB may decide to terminate the OMT program. Divesting the ECB from its monitoring responsibilities only prevents the ECB, from engaging in a “Dual Role” both as a holder of government bonds and monitor of financial assistance programmes. That alone, however, would not vary the nature and import of the OMT program. The OMT program will not readily transform into a wholly monitory policy measure, simply by ECB’s recusal from its monitoring responsibilities under the ESM. Since ECB’s supervisory role does not in effect characterize the OMT program as either a monetary or an economic measure, a stand-alone criterion in the opinion of the AG,[16] it is difficult to reconcile the AG’s insistence on detaching the ECB from the ESM.

The AG is further confounded by his impression that the ECB in its supervisory capacity plays a “significant, not to say decisive[17] role. In this regard, the AG’s relies on Beukers’s article[18] to bolster his own proposition on the burgeoning influence of the ECB in its monitoring activities. It is submitted that such assuming reliance is an exercise in futility, since Beukers himself does not advance any tangible or pertinent evidence as regards the monitoring role of the ECB, to support his claim. On the contrary, a perusal of the ESM treaty suggests a rather supplementary role for the ECB. Under the ESM treaty the “…European Commission in liaison with the ECB…” is to monitor compliance, which only goes to show that the primary obligation rests with the European Commission and not the ECB.[19] The AG acknowledges the same when he remarks, “…The ECB shares this task with the Commission, although it is the latter on which the ESM Treaty confers even more important functions…”[20]. Further, decisions regarding either the adoption of the monitoring report or proposed action in pursuance of the same, lies exclusively with the Board of Directors under the ESM. In recognition of this the ECJ in the Pringle case had noted, “…the duties conferred on the Commission and ECB within the ESM Treaty, important as they are, do not entail any power to make decisions of their own…”[21] The above analysis indicates that the ECB functions within clearly demarcated boundaries and does not wield any more authority, otherwise than what is prescribed under the treaties.

On a related note, grave concerns surface regarding the vulnerability and effectiveness of the monitoring process under ESM/ESFS financial assistance programs, in the absence of ECB’s robust financial and monetary expertise, especially in the backdrop of its increasing responsibilities under the Single Supervisory Mechanism. Similarly, by the AG’s own admission that economic policy and monetary policy are in essence two sides of the same coin;[22] it is inconceivable how the troika could remain in isolation from the ECB. Moreover, ECB’s recusal from the troika casts aspersions on the European dimension of the troika itself, and would involve a substantial reworking of the current framework.[23]

III. Conclusion

The AG’s opinion, notwithstanding its careful attempt at expending the cross sections of economic and monetary policy, is bereft of any reliable assistance to the CJEU. Apart from its drastic suggestion to distance the ECB from the troika, several other aspects of the opinion border on dangerous terrain. One wonders whether the ‘judicial hands off’ approach endorsed by the AG disappears into nothingness, especially in the light of forty-four paragraphs in the opinion being worded on the examination of whether the OMT program conforms to the ‘proportionality’ test. Further, prescribing an obligation for the ECB to state reasons while pursuing its OMT program opens the doors to a wide-ranging and intrusive judicial examination of the circumstances leading up to the OMT program. There is no doubt in the author’s mind that an ostensibly lighter scrutiny of the ECB decision was undertaken, in the instant case, since the measures had not been implemented as of the date of the opinion.[24]

It is argued that, whereas the effectiveness and continued vigor of the OMT program is a matter prone to varying degrees of divergent opinions, the competence and authority of the ECB and its role as a central bank to the Eurozone should be beyond reproach. In this regard, AG Villalon’s opinion ought not steer the CJEU in the direction that it prescribes and should not serve as either as a template for future judicial intervention nor as a reasonable alternative for the ECB’s intervention through its OMT program.


[1] Kanad Bagchi ( was a research assistant at Europa-Insitut, Universität des Saarlandes, Germany. Views of the author are his own and should not be imputed to the institution he represents.

[2] ECB Press Release, ‘ECB announces expanded asset purchase programme’, 22nd January 2015. Can be accessed here.

[3] Case C 62/14, Opinion of the Advocate General Villalon, delivered on 14 January 2015 (Hereinafter referred to as ‘AG opinion’). Can be accessed here.

[4] Goldmann, Matthias, ‘Adjudicating Economics? Central Bank Independence and the Appropriate Standard of Judicial Review’, German Law Journal, Vol. 15 No. 02, pp. 265-280. Can be accessed here.

[5] Article 127 (2), Treaty on the Functioning of the European Union (hereinafter referred to as ‘TFEU’).

[6] Article 127 (1), TFEU.

[7] Thomas Pringle v. Ireland, Case C 370/12, para 53. (Hereinafter referred to as ‘Pringle case’). Can be accessed here.

[8] AG opinion, para 111.

[9] AG opinion, para 120.

[10] Article 263, TFEU.

[11] AG opinion, para 145.

[12] AG opinion, para 146.

[13]‘European Central Bank to ‚actively‘ buy bonds to fight eurozone debt crisis’, The Telegraph 8th August 2011. Can be accessed here.

[14] AG opinion, para 150.

[15] Ibid.

[16] It was on the sole criteria that the argument regarding selectivity was rejected by the AG stating “I do not find that objection convincing since it does not demonstrate that selectivity in itself makes the OMT programme an economic policy measure”, para 153. The same standard was adopted for the argument relating to circumvention, para 157.

[17] AG opinion, para 143.

[18] Beukers, T., ‘The new ECB and its relationship with the eurozone Member States: Between central bank independence and central bank intervention’, Common Market Law Review (2013) 50, Issue 6, p. 1588 et seq. Can be accessed here.

[19] Article 13 (7), Treaty Establishing the European Stability Mechanism.

[20] AG opinion, para 144.

[21] Pringle case, para 161.

[22] The AG notes in his opinion, “…but in economic terms it may be stated that any monetary policy measure is ultimately encompassed by the broader category of general economic policy…”, para 129.

[23] Miguel Otero Iglesias, ‘We should be wary of removing the ECB from the troika to facilitate the use of outright monetary transactions’, LSE Comment, 19th January 2015. Can be accessed here.

[24] In this regard the AG remarks, “…it is clear that they are far from achieving the degree of completeness that would be appropriate if they were regulated in a legal act. A full review of proportionality will be possible only in the light of any such regulation…” . para 162.

Suggested Citation: Bagchi, Kanad, The Long Road Towards a Genuine Central Bank: ECB and its OMT Program, jean-monnet-saar 2015, DOI: 10.17176/20220308-164444-0

Analyse zu den Schlussanträgen im Verfahren C-62/14 (OMT-Beschluss)

Von wegen Kooperationsverhältnis auf Augenhöhe. Es kann nur eines geben!

Karlsruhe in der „unkonventionellen“ Mausefalle

Ein Beitrag von René Brosius-Linke

Am 14. Januar 2015 veröffentlichte Pedro Cruz Villalón, der zuständige Generalanwalt am EuGH, seine Schlussanträge in der Rechtssache C-62/14 (OMT-Beschluss). Gut eine Woche später am 22. Januar 2015 kündigte die EZB den Kauf von Staatsanleihen im Umfang von über einer Billion Euro an und schaffte damit noch vor einer Entscheidung des EuGH unveränderliche Fakten. Das Rad der Entwicklung dreht sich damit in eine nicht unerwartete Richtung. Zur Erinnerung: Nachdem in den Jahren 2010-2012 diverse Beschlüsse auf Ebene der EU-Staats- und Regierungschefs infolge der Staatsschuldenkrise gefasst worden waren, beschloss der EZB-Rat am 5./6. September 2012 das sog. „Outright Monetary Transactions“ Programm. Das Bundesverfassungsgericht nahm Verfassungsbeschwerden dagegen zur Hauptverhandlung an und legte erstmals in seiner Geschichte eine Frage zur Begutachtung/Entscheidung dem EuGH vor.

Hauptstreitpunkt ist, ob es sich beim massenhaften Ankauf von Staatsanleihen aus den Krisenländern unter der Bedingung von Wirtschaftsreformen im Land im Schwerpunkt um eine wirtschaftspolitische Maßnahme oder um eine (reine) währungspolitische Aufsicht handelt. Im ersten Fall wäre dies ein Verstoß gegen das Mandat der EZB. In seinen Schlussanträgen kommt Generalanwalt Pedro Cruz Villalón zum Ergebnis, dass das OMT-Programm grundsätzlich mit den Europäischen Verträgen vereinbar ist, solange gewisse Bedingungen eingehalten werden. Seiner Ansicht nach handelt es sich beim OMT-Beschluss um eine „unkonventionelle geldpolitische Maßnahme“. Dabei ist den Gutachten deutlich anzumerken, dass das Vorgehen von Karlsruhe zu erheblichen Missstimmungen geführt hat. Im Ergebnis wird das vielbeschworene Kooperationsverhältnis auf Augenhöhe aufgekündigt bzw. zumindest in Frage gestellt. Sollte der EuGH dem Schlussantrag folgen, sitzt Karlsruhe in der Entscheidungs(mause)falle.


I. Das Ende des „Kooperationsverhältnisses auf Augenhöhe“

Irritiert zeigt sich der Generalanwalt von der Art und Weise des Vorlage-Ersuchens aus Karlsruhe. So wird in Rn.30 der Schlussanträge davon gesprochen, dass die Vorabentscheidungsfragen die Besonderheit aufweisen, „dass sie einen umfangreichen einführenden Teil den nationalen Rechtsvorschriften und der innerstaatlichen Rechtsprechung widmen, die als relevant angesehen werden“.

Weiter führt der Generalanwalt aus „Man könnte denken, dass dieser einführende Teil der Vorlageentscheidung, wie in so vielen anderen Fällen, keinem anderen Zweck dient, als dem Gerichtshof dabei zu helfen, die vorgelegten Fragen in ihren Kontext einzuordnen“. Sehr deutlich, wird er in Rn.36: „Letzten Endes dürfte ein nationales Gericht nicht dazu berechtigt sein, sich mit einem Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof zu wenden, wenn dieses Vorabentscheidungsersuchen bereits seinem Wesen oder seiner Konzeption nach die Hypothese einschließt, von der erhaltenen Antwort tatsächlich abzuweichen“. Villalón, so kann man das verstehen, reagiert damit verschnupft auf die „Maßgabe“ aus Karlsruhe und stellt klar, dass der EuGH das „ausschließlich zuständige Rechtsprechungsorgan“ in der Sache sei.

Villalón kündigt somit mit klaren Worten das vielbeschworene Kooperationsverhältnis auf Augenhöhe mit dem Bundesverfassungsgericht auf und stellt klar, „dass [die Tatsache, dass sich das BVerfG zum ersten Mal in seiner langen Geschichte mit einem Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof wendet], etwas bestätigt, das Normalität zu werden beginnt […] die Verdichtung des Unionsrechts“. Damit es auch der letzte versteht, fügt er mit Blick auf das Kooperationsverhältnis an: „Dieses „Kooperationsverhältnis“ ist weit davon entfernt, einen präzisen Inhalt zu besitzen“.

Im Ergebnis kann diese Vorbemerkung zur Zulässigkeitsprüfung nicht als etwas anderes als eine Kampfansage an die Solange-Rechtsprechung und an die (gefühlte) Sonderrolle des Bundesverfassungsgerichts in Europa gewertet werden.


II. Eine „echte“ Vorlage im Sinne von Art. 267 AEUV?

Bereits im letzten Jahr haben viele Kommentatoren (vgl. das Expert-Paper zur Thematik) Zweifel daran geäußert, dass es sich um eine echte Vorlage i.S.v. Art. 267 AEUV handelt. Der Generalanwalt nimmt aber gerade das Argument der einheitlichen Auslegung eines EZB-Beschlusses auf, um sich über diese Bedenken hinwegzusetzen und verweist auf das Alleinentscheidungsrecht des EuGH in Fragen der europäischen Verträge.

Auch an dieser Stelle spürt man den Ärger des Generalanwalts über das Vorgehen in Karlsruhe, wenn er in Rn.52 schreibt „Das Vorabentscheidungsverfahren […] wurde niemals als eine dem Gerichtshof gewährte bloße „Gelegenheit“ konzipiert, mit dem nationalen Gericht […] eine „etwaige fehlende Übereinstimmung“ [festzustellen] die der erteilten Antwort die Bedeutung nehmen könnte.

1. Das Ende des Identitätsvorbehalts?

Villalón macht in seinen Ausführungen sehr klar, dass die Beurteilung ein und derselben Sachfrage gerade nicht mit zweierlei Maßstab, einmal dem nationalen Recht und einmal den europäischen Verträgen gemessen werden kann. Die Aufgabe der „Wahrung dieser Union“ sei unerfüllbar, „wenn man sie in Gestalt einer als „Verfassungsidentität“ bezeichneten Kategorie einem absoluten Vorbehalt unterstellen will“. Europa, so sein Fazit, könne nicht ins Ermessen eines Mitgliedstaates gestellt werden. Villalón verweist entsprechend auf das vom EuGH erarbeitete Institut der „gemeinsamen Verfassungstraditionen“ und ersetzt nationale Vorbehalte somit durch die Grundrechte der Union als verfassungsstiftende Werte.

Hinsichtlich des Schicksals der Antworten des EuGH verweist der Generalanwalt vorsorglich auf den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit und verschließt Karlsruhe mithin auch den Weg, die Antworten aus Luxemburg als nicht entscheidungserheblich anzusehen. Dabei führt er aus, dass er darauf vertraue, „dass das nationale Gericht in Anbetracht und unter Berücksichtigung der Antwort, die es vom Gerichtshof auf seine Vorlagefrage erhalten hat, unbeschadet der Wahrnehmung seiner eigenen Verantwortung diese Antwort als für im Ausgangsverfahren maßgeblich erachten werde“.

2. Fragen zur Zulässigkeit

Wie bereits erwähnt, haben zahlreiche Kommentatoren im Vorfeld, aber auch europäische Akteure wie Italien während der Verhandlung Bedenken zur Zulässigkeit der Vorlagefragen geäußert. Eines der Angriffspunkte dieser Argumentation ist, dass die vage Ankündigung von Anleihekäufen keine Handlungsqualität aufweise. Eine bloße Absichtserklärung des Präsidenten der EZB auf einer Pressekonferenz habe nicht die Rechtsqualität sonstiger (Rechts)Akte, die mit einer Nichtigkeitsklage angegriffen werden könnten.

Dem Schlussantrag ist die Sympathie für diese Argumentation durchaus anzumerken. Entsprechend weich ist die Argumentation von Villalón, dennoch die Handlungsqualität anzunehmen. Zum einen hält er den Umstand für maßgeblich, dass es sich bei dem OMT-Programm um einen Akt handelt, der ein allgemeines Programm für die Handlungsweise eines Unionsorgans in seinen allgemeinen Merkmalen festlegt. Zum anderen misst er der „öffentlichen Kommunikation“ mit Blick auf die Geldpolitik eine besondere Bedeutung zu.

Während für die Herleitung, dass auch (interne) Beschlüssen von EU-Institutionen einer gerichtlichen Kontrolle unterliegen, auf eine 44-jährige Entscheidung im Verhältnis Rat/EU-KOM zurückgegriffen werden musste, widmet sich der Schlussantrag relativ ausführlich dem Thema der Wirkung von Aussagen des EZB-Präsidenten in der Öffentlichkeit. Offenbar scheint ihm das Verhältnis der Finanzmärkte zu den Verlautbarungen der EZB schlüssiger als der Verweis auf eine etwaige Rechtsqualität von internen Beschlüssen der EZB.

Interessant ist dabei, dass Villalón sich auch dazu äußert, was die Folgen einer fehlenden Zuständigkeit des EuGH in solchen Fällen sein würden. So führt er aus „die Alternative, [bestünde darin], eine Handlung wie das OMT-Programm für nicht anfechtbar zu erklären, das [das] Risiko mit sich brächte, dass eine große Zahl von Beschlüssen der EZB der gerichtlichen Kontrolle mit dem alleinigen Argument entzogen würden sie seien noch nicht förmlich erlassen und im Amtsblatt veröffentlicht worden“.

3. Bereits in der Zulässigkeitsprüfung hat Karlsruhe verloren

Schon bei den Ausführungen zur Zulässigkeit des Vorlageverfahrens gibt es demnach zwei Verlierer. Der größere Verlierer ist sicherlich das Bundesverfassungsgericht. Das Risiko, welches im Vorgehen einer unklaren Vorlage mit „erläuternden“ Hinweisen lag, hat sich nahezu vollumfänglich verwirklicht. Die entscheidende Schlacht um das letzte Wort ist bereits in der Zulässigkeitsprüfung verloren gegangen. Nicht nur, dass der EuGH – wenn er der Stellungnahme folgt – das Kooperationsverhältnis auf Augenhöhe aufgekündigt, er stellte damit auch (nochmals) klar, dass es nur einen Maßstab zur Beurteilung von europarechtlichen Vorhaben gibt, nämlich das Europarecht in der Auslegung des EuGH. Nationalen Vorbehalten erteilt zumindest der Generalanwalt eine heftige Absage.

Zweiter Verlierer ist aber auch die EZB. Denn die Bestätigung des OMT-Beschluss erkauft sie sich durch einen Verlust an Unabhängigkeit. Die Politisierung der Maßnahmen der EZB wird deshalb dazu führen, dass ihr Bewegungsspielraum letztlich verringert und unter dem wachsamen Auge des EuGH stattfinden wird. Was der eine oder andere im Fall des OMT-Programms möglicherweise als alternativlos empfindet, kann bei anderen Entscheidungen der EZB aber zu einer verstärkten politischen Einflussnahme führen. Denn künftig muss die EZB ihre Maßnahmen nicht nur besser begründen, sondern politische Akteure könnten die Klage gegen Einzelmaßnahmen auch als Einfallstor nutzen, um Maßnahmen zu verzögern oder Einzelfragen in die politische Debatte zu bringen. Die Folge dessen kann sein, dass die EZB (politische) Kritikpunkte bereits im Vorfeld antizipiert und gerade nicht mehr rein fachliche Erwägungspunkte bei einer Entscheidung eine Rolle spielen.


III. Die Vorlagefragen – Wirtschafts- oder Währungspolitische Maßnahme?

Schlüsselfrage des gesamten Verfahrens ist, ob das OMT-Programm für sich genommen, schon dem Bereich der Wirtschaftspolitik zuzuordnen ist. Dies wird an der Kopplung von Anleihekäufen an die Wirtschaftsreformen in den betreffenden Ländern festgemacht. Den Ausführungen des Generalanwalts ist bei der materiellen Fragestellung ein grundsätzliches Unbehagen anzumerken, die eigentlich wirtschaftlichen bzw. geldpolitischen Fragen gerichtlich zu bewerten. Er (er)findet die Begrifflichkeit „unkonventionelle geldpolitische Maßnahme“, um auf der einen Seite die Argumente der Kritiker aufzunehmen, das Programm aber – mit Blick auf die Zielsetzung – als eine Maßnahme der Währungspolitik einzuordnen.

1. Der OMT-Beschluss – Ist nur das Ziel gut begründet, ist künftig alles möglich!

Als fremd bezeichnet Villalón den Umstand, dass die EZB Maßnahmen mit Blick nur auf einige Mitgliedstaaten der Währungsunion ergreift, als neu hingegen den Umstand, dass die EZB schnell auf „exogene Faktoren“ reagieren müsse, wenn etwa „plötzlich und nicht hinnehmbare Erhöhungen der Risikoprämien für bestimmte Staaten“ auftreten. Was dabei „nicht hinnehmbar“ ist, lässt er offen.

Zur Frage der Entscheidung, ob es sich dabei um eine Maßnahme der Wirtschafts- oder Währungspolitik handelt, verweist der Generalanwalt darauf, dass zumindest die ausschließliche Zuständigkeit der Union für die Währungspolitik von den europäischen Verträgen nicht weiter „definiert“ sei. Er verweist auf das Pringle-Urteil (vgl. dazu wieder die Ausführungen im Expert-Paper S.4), nach dem die „Ziele“ einer Rechtsgrundlage zur Auslegung der Zuständigkeit mit herangezogen werden müssten. Dabei verweist er auf Art. 127 Abs. 1 AEUV und Art. 282 Abs. 2 AEUV.

Mit diesem Verweis betont der Generalanwalt die Währungspolitik als Instrument zur „Unterstützung der allgemeinen Wirtschaftspolitik“. Villalón dazu weiter: [das] „letztlich jede währungspolitische Maßnahme in die weiter gefasste Kategorie der allgemeinen Wirtschaftspolitik fällt“.

Zur weiteren Abgrenzung ist auf Rn.132 zu verweisen. Darin heißt es wörtlich: „Um tatsächlich Teil der Währungspolitik zu sein, muss eine Maßnahme der EZB daher speziell dem Hauptziel der Aufrechterhaltung der Preisstabilität dienen, vorausgesetzt, sie wird mittels eines der in den Verträgen ausdrücklich vorgesehenen Instrumente der Währungspolitik getroffen und läuft nicht den Geboten der Haushaltsdisziplin und der fehlenden Mitverantwortung zuwider. Wenn die fragliche Maßnahme punktuelle Aspekte aufweist, die einer Wirtschaftspolitik eigen sind, wird dies nur dann mit dem Mandate der EZB vereinbar sein, wenn die Maßnahme der „Unterstützung“ wirtschaftspolitischer Maßnahmen dient und dem prioritären Ziel der EZB untergeordnet ist“.

Faktisch bedeutet diese Festlegung, dass die EZB nicht mehr das „alleinige“ Ziel der Geldwertstabilität hat, sondern mit [ausreichend guter] Begründung der Unterstützung wirtschaftspolitischer Maßnahmen ebenso auch Programme auflegen kann, bei denen sie auch andere (Neben)Ziele erreichen will.

2. Geld ja, Bedingungen nein?

Ganz vollumfänglich übernimmt der Generalanwalt dann doch nicht die Argumentation der EZB. In der Frage der Konditionalität solcher Programme, also der Kopplung der Anleihekäufe an Hilfsprogramme, zeigte sich Villalón offen für die Argumentation der Beschwerdeführerin „Die LINKE“. Diese hatte insbesondere die Doppelrolle der EZB als Inhaberin der Darlehensansprüche aus Staatsanleihen und als Überwacherin und Verhandlungsführerin im Rahmen der Finanzhilfeprogramme angegriffen.

Dabei geht der Generalanwalt beim vorliegenden Fall davon aus, dass „die Rolle der EZB bei der Ausarbeitung, Billigung und regelmäßigen Überwachung dieser Programme bedeutsam, um nicht zu sagen entscheidend ist“. Weiter heißt es: „Der Umstand jedoch, dass sich dieses Organ [EZB] aktiv am Ablauf der Finanzhilfeprogramme beteiligt, kann aus dem OMT-Programm, soweit es einseitig mit diesem verknüpft ist, mehr machen als eine währungspolitische Maßnahme.

Im Ergebnis bedeutet diese Argumentation, dass das OMT-Programm zwar zur Anwendung kommen kann, es aber nur solange eine währungspolitische Maßnahme bleibt, als sich die EZB „jedes unmittelbaren Eingriffs in Finanzhilfeprogramme des ESM/des EFSF enthält“.

Die Frage der Selektivität, also der gezielten Maßnahme für nur wenige (notleidende) Mitgliedstaaten, weist Villalón schmallippig als „nicht schlüssig“ zurück. Die Wiederherstellung der geldpolitischen Transmissionskanäle betreffe, so der Generalanwalt sinngemäß, die ganze Währungsunion, auch wenn die einen Mitgliedstaaten stärker betroffen seien als die anderen. Dies berührt die „Qualifikation des OMT-Programms als währungspolitische Maßnahme nicht“.

Auch zur Frage der Umgehung, wird das BVerfG kurz und knapp abgefrühstückt. Mit der geforderten Einbeziehung der EZB in die Finanzhilfeprogramme sei es die EZB selbst, die ihre eigenen Anforderungen an den Erwerb von Staatsanleihen aufstelle.

Zu den Ausführungen zur Verhältnismäßigkeit und Erforderlichkeit wird auf die umfängliche Darstellung in den Schlussanträgen verwiesen. Im Ergebnis werden Anforderungen an die Begründung von Einzelmaßnahmen der EZB gestellt.

3. Staatsfinanzierung – Eine Frage der Betrachtungsweise!

Am schwächsten ist die Argumentation des Generalanwalts bei der Frage der verbotenen Staatsfinanzierung gem. Art. 123 Abs. 1 AEUV. Zwar wird zunächst das hohe Gut des Verbots der monetären Finanzierung bestätigt, schon zu Beginn verweist er aber ebenfalls auf die Pringle-Entscheidung, in der er das Verbot der Staatsfinanzierung unter das „übergeordnete Ziel“ der „finanziellen Stabilität der Unionswährung“ einstuft.

Im weiteren Verlauf kommt der Generalanwalt auch konsequent zur Auffassung, dass das Auftreten der EZB als „normaler Marktakteur“ dazu führe, dass gerade eine staatsfinanzierende Wirkung nicht entstehe. Weder lasse man sich als bevorrechtigte Gläubiger eintragen, noch sei der Umstand, dass man bei einem etwaigen Schuldenschnitt Gefahr liefe, auf die Darlehen zu verzichten, dazu geeignet, dies als verbotene Staatsfinanzierung anzusehen. Schließlich betont der Generalanwalt mehrfach, jedes Finanzgeschäft sei mit einem gewissen Risiko behaftet.

Um das Fazit ein Stück vorweg zu nehmen: An dieser Stelle ist die Argumentation des Generalanwalts sehr dünn. Denn ein „normaler Marktakteur“ würde sich natürlich niemals ein solches Risiko in seine Bücher holen. Auch der Umstand, dass ein normaler Akteur nicht in der Lage ist, seine finanziellen Ressourcen schlichtweg selbst herzustellen, macht die EZB gerade nicht zu einem normalen Marktakteur. Auch die weiteren von Karlsruhe beanstandeten Elemente des OMT-Programms, wie Haltefristen, Zeitpunkt des Erwerbs oder das hohe Ausfallrisiko für die Eigentümer der EZB, werden eher weg genuschelt als ernsthaft behandelt.


IV. Fazit – Die Reihe der Verlierer ist groß

Sollte der Schlussantrag letztlich zur Rechtsprechung des EuGH werden, wird es viele Verlierer geben. Es ist schon nahezu skandalös, dass die EZB ohne die Entscheidung des EuGH abzuwarten, sein OMT-Programm in Gang gesetzt hat. Bereits heute sind Sparer, Rentner oder Lebensversicherungen von sinkenden Zinsen betroffen. Die Entscheidung wird wirtschaftlich einen gigantischen Vermögenstransfer unter anderem von Deutschland in andere Euroländer zur Folge haben. Nicht nur durch die hohen Risiken, die sich die EZB und mithin die Bundesbank in die Bücher holen, sondern auch und besonders durch den Wertverlust der Währung. Denn was Griechenland, Italien und andere Staaten an Zinsen einsparen, geht deutschen Sparern auf ihren Sparbüchern verloren. Hinzu kommen die Risiken einer Immobilien- und Konsumblase sowie der Umstand, dass Geld allein keine strukturellen Reformen in einem Land ersetzen kann. So gesehen werden die Folgen der Entscheidung Deutschland noch sehr teuer zu stehen kommen.

Auch die Mitgliedstaaten werden die Verlierer sein. Denn dogmatisch ist die Entscheidung gefallen, dass die Wirtschaftspolitik quasi Teilmenge der Währungspolitik ist. Dies hat über den Fall hinaus Bedeutung. Nicht nur, weil der Anwendungsbereich der in den Händen der Mitgliedstaaten verbleibenden Wirtschaftspolitik sich verringert, sondern weil der EuGH zunehmend die Zulässigkeit einer Rechtsgrundlage von der Zielsetzung abhängig macht. Die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten und der Europäischen Union wird dadurch neu austariert werden, zulasten der Souveränität der Mitgliedstaaten, wie zu befürchten ist.

Auch die EZB ist kein Gewinner der Entscheidung. Denn obwohl sie ihr beschlossenes Programm nunmehr umsetzen kann bzw. schon vor der Entscheidung schlichtweg umsetzen wird, wird sie sich künftig stärker als bisher politisch verantworten bzw. in die Pflicht nehmen lassen müssen. Ob der Preis für das OMT-Programm am Ende nicht zu hoch war, wird die Zukunft zeigen.

Der vielleicht größte Verlierer ist das Bundesverfassungsgericht. Denn der Generalanwalt hat den Versuch, den EuGH quasi in die Gutachterstellung zu verbringen, brüsk zurückgewiesen und das Kooperationsverhältnis auf Augenhöhe aufgekündigt. Das BVerfG hat sich selbst seiner Eigenständigkeit beraubt und wie in einer früheren Stellungnahme bezeichnet – selbstschädigend (vgl. Expert-Paper zur Thematik, S. 6 ff.) vorgelegt. Aus dem Kooperationsverhältnis auf Augenhöhe ist ein Ober-Unter-Verhältnis geworden.

Interessant ist jetzt, wie Karlsruhe auf die die Entscheidung reagieren wird. Ein Abtun, nach dem Motto: „Wir haben doch nur mal gefragt.“ scheint ausgeschlossen zu sein. Für Karlsruhe gibt es im Grunde nur noch drei Möglichkeiten. Konfrontation, sich beugen oder einen anderen Schuldigen finden.

Unwahrscheinlich ist, dass Karlsruhe einen „ultra vires“ Akt feststellt und im Ergebnis der Bundesbank aufträgt, sich nicht an dem Programm zu beteiligen. Dies wird schon deshalb nicht möglich sein, weil bis dahin weitreichende Transaktionen bereits getätigt sein werden. Es entspricht aber auch nicht dem Wesen des Bundesverfassungsgerichts, in eine solche Auseinandersetzung zu gehen.

Ein vollumfängliches Beugen ist hingegen wahrscheinlicher. In diesem Fall kann der schwarze Peter an den EuGH weitergereicht werden, ohne von seinen dogmatischen Werten wirklich abgerückt zu sein. Ein solches Vorgehen ist aber nicht ohne (weiteren) Gesichtsverlust möglich.

Am wahrscheinlichsten ist deshalb, dass die Wertungswidersprüche mit Blick auf den eigenen Geltungsbereich aufgelöst werden. Das heißt insbesondere, dass man der Bundesregierung und dem Bundestag weitergehende Kontrollobliegenheiten im Bereich der Währungspolitik auferlegt. So könnte man gegenüber dem Deutschen Bundestag auch die stärkere Kontrolle von EU-Organen anmahnen. Auch kann es möglich sein, dass man die Rolle des Vertreters im EZB-Rat bzw. die Stimmenverteilung in diesem zum Anlass nimmt, eine Vertragsänderung zu fordern.

Freilich wirkten solche Maßnahmen mit Blick auf die Mehrheitsentscheidungen in diesen Gremien eher hilflos. Am ehrlichsten wäre es wahrscheinlich, das Zustimmungsgesetz zu den Verträgen von Lissabon um entsprechende Hoheitsübertragungen bzw. Klarstellungen zu ergänzen, etwa dass Elemente der Wirtschaftspolitik unter Umständen in die alleinige Zuständigkeit der Europäischen Union fallen. Damit würde Karlsruhe den schwarzen Peter direkt an die Politik weiterreichen, die dann die Aufgabe hätte, jeweils mit Zweidrittelmehrheiten eine solche nachträgliche Souveränitätsübertragung auch unter Verletzung des Budgetrechts des Parlamentes zu erreichen.

Fest steht, dass die Handlungsoptionen des BVerfG durch die Schlussanträge des Generalanwalts eher kleiner als größer geworden sind. Dogmatisch steckt man in der Sackgasse. Man kann gespannt sein, wie Karlsruhe sich aus dieser Mausefalle versuchen wird zu befreien.

Saar Expert Paper zum „OMT-Beschluss“ online

René Brosius Linke zu möglichen Folgen des ersten Karlsruher Vorabentscheidungsersuchens

Am 14.01.2014 hat das deutsche Bundesverfassungsgericht erstmals eine Rechtsfrage im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens nacht Art. 267 AEUV dem EuGH in Luxemburg vorgelegt. Der Autor bezeichnet die Vorgehensweise der Karlsruher Richter im Bezug auf die verfassungsrechtliche Bewertung der Maßnahmen zur Rettung des Euro als „Dogmatischen Stellungskampf mit Risiko“. Er legt in weiterer Folge mögliche Auswirkungen dar. Insbesondere beschreibt er auch ein „Rettungsszenario“, welches das komplexe Verhältnis zwischen den Richtern in Karlsruhe und Luxemburg entspannen könnte.

Dieser Beitrag erscheint in der im Rahmen von Jean-Monnet-Saar neu gegründeten elektronischen Zeitschriftenserie „Saar Expert Papers“ (ISSN 2199-0069).

Sie finden den gesamten Beitrag unter diesem Link: Die Vorlageentscheidung des BVerfG – Dogmatischer Stellungskampf mit Risiko