Völker- und europarechtliche Perspektiven auf Flucht


Ein Vortrag von Univ.-Prof. Dr. Thomas Giegerich auf der vom Collegium Europaeum Universitatis Saraviensis (CEUS) veranstalteten 2. Saarbrücker Europa-Konferenz “Flüchtlingskrise, Migrationskrise, Europakrise?“

 

I. Einleitung: Flüchtlingsschutz im Mehrebenensystem

Ende 2017 waren 68,5 Mio. Menschen auf der Flucht, von denen nur (oder immerhin) etwa 1,2 Mio. in der EU ankamen.[1] Diese Zahlen geben Anlass, nach den völker- und europarechtlichen Regeln für die Aufnahme und Behandlung von Flüchtlingen und ihre Abgrenzung von sonstigen Migranten ohne Aufnahmerecht zu fragen. Ich will Ihnen dazu einen Überblick in fünf Abschnitten geben: Von der Weltebene der UNO gelange ich über den Europarat zur Europäischen Union, skizziere einige Beispielsfälle aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte und des Gerichtshofs der EU und ziehe dann ein kurzes Fazit.

Das internationale System zum Schutz von Flüchtlingen in Europa erstreckt sich auf drei miteinander verschränkte Ebenen: Die Weltebene der Vereinten Nationen; die regionale Ebene, die sich in Europa in den kontinentumspannenden Europarat mit 47 Mitgliedstaaten und die Europäische Union mit 28 Mitgliedstaaten aufteilt.

Auf globaler Ebene bezieht das Schutzregime zwar die allermeisten Staaten ein, aber seine Regelungsintensität und Implementierungseffektivität bleibt relativ gering. In der europäischen Weltregion bietet die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) auf Europaratsebene einen stärkeren, aber immer noch begrenzten Schutz mit recht hoher Implementierungseffektivität, während die supranationale EU-Ebene ein stark ausdifferenziertes und implementiertes Rechtsregime etabliert hat. In diesem Mehrebenensystem gilt der Grundsatz der nach unten zunehmenden Schutzintensität: Die höhere Ebene gibt verbindliche Mindeststandards vor, die von den nachgeordneten Ebenen nicht unterschritten, wohl aber überschritten werden dürfen.

 

II. Universelles Völkerrecht: Die Weltebene der Vereinten Nationen

1. Klassisches Völkerrecht: Freies Abweisungsermessen

Nach den traditionellen allgemeinen Regeln des Völkerrechts ist ein Staat nur zur Aufnahme seiner eigenen Staatsangehörigen in seinem Gebiet verpflichtet. Ob er fremde Staatsangehörige oder Staatenlose aufnimmt, steht hingegen in seinem souveränen Ermessen, selbst wenn es sich um Verfolgte handelt. Die allermeisten Staaten haben ihr Abweisungsermessen jedoch durch völkerrechtliche Verträge zunehmend eingeschränkt.

 

2. Die Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 und ihr Protokoll von 1967

Den zentralen universell-völkerrechtlichen Vertrag zum Flüchtlingsschutz bildet die Genfer Flüchtlingskonvention von 1951,[2] ergänzt durch das Protokoll von 1967[3] mit über 140 Vertragsparteien. Die GFK enthält eine Flüchtlingsdefinition, spricht ein Refoulement-Verbot aus und gewährleistet aufgenommenen Flüchtlingen bestimmte Rechte.

 

a) Flüchtlingsdefinition

Flüchtling iSd GFK ist jede Person, die sich aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung außerhalb des Landes befindet, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt, und den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Befürchtungen nicht in Anspruch nehmen will.[4] Diese Definition kombiniert ein subjektives Element (Furcht) mit einem objektiven (Begründetheit dieser Furcht): Gefragt wird, ob die Umstände im Herkunftsland bei einem vernünftig denkenden und besonnenen Mensch in der Lage des Asylsuchenden Furcht vor Verfolgung hervorrufen würden. Die Verfolgung muss hinreichend, aber nicht unbedingt überwiegend wahrscheinlich sein.

Gegenstand der Furcht muss eine Verfolgung sein, die drei Elemente hat: Eine Verfolgungshandlung eines geeigneten Verfolgungsakteurs aus einem verbotenen Verfolgungsgrund. Als Verfolgungshandlung qualifiziert werden kann die Bedrohung des Lebens, der Freiheit oder das Drohen einer sonstigen schweren Menschenrechtsverletzung. Geeignete Verfolgungsakteure sind alle staatlichen Stellen, nichtstaatliche Akteure dann, wenn sie entweder mit Billigung staatlicher Behörden agieren oder diese unfähig oder unwillig sind, ausreichenden Schutz zu gewähren. Verbotene Verfolgungsgründe sind die wirkliche oder vom Verfolgungsakteur auch nur angenommene Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder politische Überzeugung des Asylsuchenden. Hinzukommen muss die anderweitige Schutzlosigkeit des Asylsuchenden, insbesondere das Fehlen inländischer Fluchtalternativen im Herkunftsland.

 

b) Refoulement-Verbot als Kernverpflichtung

Die Kernverpflichtung der Vertragsparteien der GFK und ihres Protokolls bildet das in Art. 33 GFK formulierte Refoulement-Verbot. Danach darf keiner der vertragschließenden Staaten einen Flüchtling auf irgendeine Weise über die Grenze von Gebieten ausweisen oder zurückweisen, in denen sein Leben oder seine Freiheit wegen seiner Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung bedroht sein würde.

Das Refoulement-Verbot hat einen recht begrenzten Inhalt. Es schützt nur diejenigen Personen, die sich schon im Gebiet des Aufnahmestaates befinden oder direkt an seiner Außengrenze angekommen sind. In Botschaften oder Konsulaten im Ausland können Anträge auf Schutzgewährung nicht wirksam gestellt werden – deshalb ertrinken so viele Menschen im Mittelmeer. Übt ein Staat außerhalb seines Territoriums, etwa auf Hoher See mittels eines Kriegsschiffs, Hoheitsgewalt über einen Flüchtling aus, so soll nach einer allerdings umstrittenen Auffassung Art. 33 GFK auch extraterritorial anwendbar sein.

Materiell verpflichtet das Verbot die Staaten zur Durchführung eines fairen Verfahrens, in dem geprüft wird, ob eine Schutz suchende Person die Voraussetzungen des Refoulement-Verbots erfüllt. Einen Bleibe- oder Aufnahmeanspruch für einen begrenzten Zeitraum begründet das Verbot nur, wenn die Verfolgungsgefahr anderweitig nicht gebannt werden kann, weil es keinen aufnahmewilligen sicheren Drittstaat gibt, so dass die Zurückweisung durch den Aufnahmestaat die betr. Person unweigerlich der Gewalt des Verfolgerstaates überantworten würde. Das Bleiberecht besteht dann solange, wie die Verfolgungsgefahr andauert. Einen Anspruch auf Asyl im Sinne eines Rechts auf Daueraufenthalt, Erwerbstätigkeit und soziale Sicherung gewährleistet Art. 33 GFK keinesfalls. Dieses lückenhafte Refoulement-Verbot schützt außerdem Flüchtlinge nicht, die eine Gefahr für die Sicherheit des Aufnahmestaates oder seiner Bevölkerung darstellen.

 

3. Komplementärer Schutz durch universelle Menschenrechtsverträge

Die GFK und ihr Protokoll enthalten nur Mindestgarantien. Universelle Menschenrechtsverträge bieten Flüchtlingen weitergehenden komplementären und teilweise absoluten Schutz. Auf diese Weise werden verbleibende Schutzlücken geschlossen, z.B. wenn zwar keine Verfolgung, aber Folter oder Todesstrafe droht.[5]

 

4. Defizitäre Durchsetzungsmöglichkeiten

Die Möglichkeiten zur Durchsetzung des Welt-Flüchtlingsrechts sind begrenzt. Die GFK-Verpflichtungen selbst können nur politisch durch den UNHCR eingefordert werden. Die Menschenrechtsverträge sehen teilweise Individualbeschwerdeverfahren vor, denen sich die Vertragsstaaten aber gesondert unterworfen haben müssen. Selbst dann führen Individualbeschwerden bestenfalls zu rechtlich unverbindlichen Stellungnahmen gerichtsähnlicher Vertragsgremien, der beschwerdegegnerische Staat habe Menschenrechte des Beschwerdeführers verletzt.

 

5. Jüngste Maßnahmen der UNO: New Yorker Erklärung 2016 und Pakte für Migration und für Flüchtlinge 2018

2016 hat die UN-Generalversammlung die nur politisch bindende New Yorker Erklärung für Flüchtlinge und Migranten verabschiedet, die zur Bewältigung großer Flüchtlings- und Migrantenströme beitragen soll.[6] Auf deren Grundlage ist der Entwurf eines Globalen Paktes für sichere, geordnete und reguläre Migration ausgearbeitet worden.[7] Gleichzeitig wurde unabhängig davon der Entwurf eines Globalen Paktes für Flüchtlinge erarbeitet.[8] Beide Pakte sollen sich ergänzen. Selbst wenn diese Entwürfe von den Staaten angenommen werden sollten, wären sie nur politisch verbindlich. Häufig geben sie allerdings bereits bestehende völkerrechtliche Verpflichtungen deklaratorisch wieder.

 

III.  Die regionaleuropäische Ebene des Europarats: Flüchtlingsschutz durch die Europäische Menschenrechtskonvention und ihre Protokolle

1. Implizite Refoulement-Verbote

Es gibt kein regionaleuropäisches Pendant zur GFK. Flüchtlinge genießen in Europa jedoch den Schutz der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) und ihrer ergänzenden Protokolle.[9] Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) hat deren Schutzpotential auch für Flüchtlinge deutlich gemacht.

Nach dessen Rechtsprechung gewähren die Konvention und ihre Protokolle Ausländern zwar kein Recht auf Einreise und Aufenthalt. Doch können Einreiseverweigerungen und Ausweisungen im Einzelfall unabhängig davon verboten sein, ob die betr. Person die Flüchtlingsdefinition erfüllt. Auch Flüchtlinge profitieren jedoch von diesem Schutz: Zu ihren Gunsten enthalten etliche Konventionsartikel implizite und teilweise absolute Refoulement-Verbote, welche die entsprechenden Verbote des universellen Völkerrechts ergänzen und verstärken. Das gilt für das Recht auf Leben (Art. 2 EMRK) sowie das Verbot der Folter und der Sklaverei (Art. 3, 4 EMRK), das Recht auf ein faires Gerichtsverfahren (Art. 6 Abs. 1 EMRK) und den Schutz des Familienlebens (Art. 8 EMRK).

 

2. Sonstige Konventionsrechte mit besonderer Relevanz für Flüchtlinge

Weitere Konventionsartikel verstärken die Rechte von Flüchtlingen. Art. 5 EMRK schützt sie vor Freiheitsentziehungen, Art. 13 EMRK verbürgt ihnen ein Recht auf effektive Rechtsbehelfe gegen aufenthaltsbeendende Maßnahmen.

Schließlich gewährleistet Art. 4 des Protokolls Nr. 4 Asylbewerbern ein Recht auf Einzelfallprüfung und -entscheidung über ihre Zurückweisung oder Ausweisung nach Maßgabe ihrer jeweiligen besonderen persönlichen Umstände. Die Bestimmung verbietet Kollektivausweisungen ausländischer Personen.

 

3. Durchsetzungsverfahren vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte

Der Schutz von Flüchtlingen nach der EMRK und ihren Protokollen geht nicht nur inhaltlich weiter als derjenige nach den universellen Verträgen, sondern ist auch besser durchsetzbar. Denn Opfer von Konventionsrechtsverletzungen können nach Erschöpfung der nationalen Rechtsbehelfe eine Individualbeschwerde beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in Straßburg einlegen.[10] Dieser entscheidet dann verbindlich, ob der Staat Konventionsrechte verletzt hat und kann ihn zu einer Entschädigungsleistung verurteilen.[11] Der Gerichtshof kann auch verbindliche einstweilige Anordnungen z.B. gegen drohende Abschiebungen erlassen.[12]

 

IV. Die EU-Ebene: Übernahme, Erweiterung und Präzisierung der GFK- und EMRK-Standards durch das supranationale Unionsrecht

Das EU-Recht übernimmt, erweitert und präzisiert die GFK- und EMRK-Standards.

 

1. Primäres und sekundäres Unionsrecht: Unmittelbare Anwendbarkeit und Vorrang

Das Primärrecht auf der Verfassungsebene und das nachgeordnete Sekundärrecht auf der Gesetzesebene der EU sind supranational, nicht bloß international wie das Völkerrecht. Dies bedeutet, dass die nationalen Behörden und Gerichte ihre Bestimmungen in weitem Umfang unmittelbar anwenden und ihnen Anwendungsvorrang vor entgegenstehendem nationalem Recht einräumen müssen.

Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, die erforderlichen Rechtsbehelfe zu schaffen, damit ein wirksamer Rechtsschutz in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen gewährleistet ist.[13] Asylbewerber müssen daher die Möglichkeit haben, die ihnen durch EU-Recht gewährten Rechte vor den mitgliedstaatlichen Gerichten einzuklagen. Die nationalen Gerichte können oder müssen sogar dem Gerichtshof der EU (EuGH) in Luxemburg unionsrechtliche Fragen zur Vorabentscheidung vorlegen. Außerdem wacht die Europäische Kommission darüber, dass die Mitgliedstaaten ihre unionsrechtlichen Verpflichtungen in Bezug auf Flüchtlinge erfüllen, und kann diese ggf. vor dem EuGH wegen Vertragsverletzung verklagen.

 

2. Schutzstandards im Primärrecht

Primärrechtliche Standards zur Behandlung von Flüchtlingen finden sich zunächst in Art. 18 der Grundrechtecharta der EU (GRC), der das Recht auf Asyl durch Verweisung auf die GFK und ihr Protokoll sowie den EUV und den AEUV garantiert. Art. 19 Abs. 1 GRC verbietet im Einklang mit Art. 4 des Protokolls Nr. 4 zur EMRK Kollektivausweisungen. Art. 19 Abs. 2 GRC untersagt im Einklang mit der EGMR-Rechtsprechung die Abschiebung oder Ausweisung in einen Staat, in dem das ernsthafte Risiko der Todesstrafe, der Folter oder einer anderen unmenschlichen oder erniedrigenden Strafe oder Behandlung besteht.

Die einschlägigen Regelungen zu Grenzkontrollen, Asyl und Einwanderung finden sich in Art. 77 – 80 AEUV im Vertragstitel über den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts.

Nach Art. 78 Abs. 1 Satz 1 AEUV entwickelt die Union eine gemeinsame Politik im Bereich Asyl, subsidiärer Schutz und vorübergehender Schutz, mit der jedem Drittstaatsangehörigen, der internationalen Schutz benötigt, ein angemessener Status angeboten und die Einhaltung des Refoulement-Verbots gewährleistet werden soll. Der nachfolgende Satz 2 nimmt die GFK und ihr Protokoll sowie die oben erwähnten menschenrechtlichen Refoulement-Verbote ins Primärrecht auf.

Art. 78 Abs. 2 AEUV bestimmt, dass der Unionsgesetzgeber durch Sekundärrechtsakte ein Gemeinsames Europäisches Asylsystem für die irreguläre Migration von Schutzbedürftigen einrichten kann. Wenn sich ein oder mehrere Mitgliedstaaten aufgrund eines plötzlichen Zustroms von Drittstaatsangehörigen in einer Notlage befinden, so kann der Rat nach Art. 78 Abs. 3 AEUV vorläufige Maßnahmen zu ihren Gunsten erlassen.

Art. 79 AEUV sieht die Entwicklung einer gemeinsamen Einwanderungspolitik im Sinne der Steuerung einer regulären Migration vor. Allerdings verbleibt den Mitgliedstaaten nach Art. 79 Abs. 5 AEUV das Recht festzulegen, wie viele Drittstaatsangehörige aus Drittländern in ihr Hoheitsgebiet einreisen dürfen, um dort als Arbeitnehmer oder Selbstständige Arbeit zu suchen. Dies schränkt die EU-Kompetenz in der Einwanderungspolitik stark ein. Art. 80 Satz 1 AEUV schließlich verdient es, wörtlich zitiert zu werden: „Für die unter dieses Kapitel fallende Politik der Union und ihre Umsetzung gilt der Grundsatz der Solidarität und der gerechten Aufteilung der Verantwortlichkeiten unter den Mitgliedstaaten, einschließlich in finanzieller Hinsicht.“

 

3. Sekundärrechtliche Schutzstandards und -verfahren

a) Aktueller Stand des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS)

Das GEAS besteht aus einer Reihe von Sekundärrechtsakten entweder in Gestalt von Verordnungen (VO) oder Richtlinien (RL). Während VO von den nationalen Behörden und Gerichten unmittelbar anzuwenden sind, müssen RL in nationale Gesetze umgesetzt werden.[14]

Die Dublin III-VO legt die Kriterien zur Bestimmung des Mitgliedstaats fest, der für die Prüfung eines Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist.[15] Dieser Antrag wird von einem einzigen Mitgliedstaat geprüft, in der Regel dem Mitgliedstaat der legalen oder illegalen Ersteinreise. Die VO begründet in Art. 3 Abs. 1 einen Asylverfahrensanspruch, der einer sofortigen Zurückweisung von Asylsuchenden an der Grenze ohne nähere Prüfung der individuellen Fallumstände entgegensteht.

Um die effektive Anwendung der Dublin III-VO sicherzustellen, sieht die Eurodac-VO den EU-weiten Abgleich der Fingerabdrücke von Asylantragstellern vor.[16] Der Zweck dieses Dublin-Systems einer eindeutigen Zuständigkeitsbestimmung besteht darin, dem „asylum shopping“ entgegenzuwirken, bei dem sich die Antragsteller den Mitgliedstaat aussuchen, in dem sie Asyl beantragen, und das Phänomen von „refugees in orbit“ zu verhindern, für die kein Mitgliedstaat zuständig ist. Das Dublin-System beruht auf der Bedingung, dass die materiellen und prozeduralen Standards für die Beurteilung von Schutzanträgen und die Behandlung der Antragsteller soweit vereinheitlicht sind, dass es nicht darauf ankommt, welcher Mitgliedstaat zuständig ist. Dies lenkt den Blick auf die Qualifikations-RL, die Asylverfahrens-RL und die Aufnahme-RL, die diese Harmonisierung vornehmen.

Die Qualifikations-RL legt einheitliche Normen für die Anerkennung als schutzbedürftige Personen sowie für den Inhalt des zu gewährenden Schutzes fest.[17]

Die Asylverfahrens-RL führt einheitliche Verfahren für die Zu- und Aberkennung des internationalen Schutzes gemäß der Qualifikations-RL ein.[18]

Die Aufnahme-RL schreibt einheitliche Normen für humane Aufnahmebedingungen zugunsten von Antragstellern in allen Mitgliedstaaten vor.[19]

Die Umsetzung und Anwendung dieser RL ist aber nicht in allen Mitgliedstaaten unionsrechtskonform.

Schauen wir uns die Qualifikations-RL etwas näher an. Sie übernimmt und präzisiert die Flüchtlingsdefinition der GFK sowie deren Ausnahmen.[20] Sodann ergänzt sie den Schutzstatus für solche „echten“ Flüchtlinge um einen subsidiären Schutzstatus für aus anderen Gründen schutzbedürftige Personen.[21] Beide Schutzstatus werden unter dem Oberbegriff „internationaler Schutz“ zusammengefasst, und die Rechtsstellung der begünstigten Personengruppen wird einander angeglichen.

Damit wandelt die Qualifikations-RL die Refoulement-Verbote der EMRK für Nicht-Flüchtlinge in einen positiven subsidiären Schutzstatus um. Unter „Person mit Anspruch auf subsidiären Schutz“ versteht die RL einen Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen, der zwar die Voraussetzungen für die Anerkennung als Flüchtling nicht erfüllt, aber stichhaltige Gründe für die Annahme vorgebracht hat, dass er bei einer Rückkehr in sein Herkunftsland tatsächlich Gefahr liefe, einen ernsthaften Schaden zu erleiden. Als ernsthaften Schaden stuft die RL ein: Todesstrafe, Folter, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Bestrafung oder eine ernsthafte individuelle Bedrohung des Lebens oder der Unversehrtheit einer Zivilperson infolge willkürlicher Gewalt im Rahmen eines internationalen oder innerstaatlichen bewaffneten Konflikts. Ich erwähne nur kurz, dass der subsidiäre Schutz z.B. für Kriegsverbrecher ausgeschlossen ist. Aber selbst zugunsten von Kriegsverbrechern müssen die Mitgliedstaaten die zumeist absoluten Refoulement-Verbote der EMRK beachten.

 

b) Reformvorschläge

Das GEAS hat sich spätestens in der Flüchtlingskrise von 2015 als reformbedürftig erwiesen. Insbesondere die Dublin III-VO mit ihrer Auffangzuständigkeit des Einreisemitgliedstaats hat zu einer Überlastung der Balkan- und der Mittelmeeranrainerstaaten geführt, die mit dem Prinzip der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten kaum vereinbar ist. Deshalb hat die Europäische Kommission eine umfassende Reform des GEAS in Angriff genommen und schon 2016 eine Reihe von Reformvorschlägen unterbreitet. So soll in eine neue Dublin IV-VO ein Fairness-Mechanismus zur gerechteren Verteilung der Flüchtlinge aufgenommen werden.[22] Außerdem sind Maßnahmen zur Verhinderung der Sekundärmigration von einem Mitgliedstaat in einen anderen vorgesehen. Diese Vorschläge werden seither zwischen Kommission, Rat und Europäischem Parlament verhandelt – mit ungewissem Ausgang, weil einige Mitgliedstaaten kompromissunwillig sind.

 

V. Beispielsfälle aus der Rechtsprechung des EuGH und des EGMR

Der EGMR beurteilte 2011 die Lage von Asylbewerbern in Griechenland: Belgien hatte einen afghanischen Asylbewerber gem. Dublin III-VO dorthin zurückgesandt. Die Lebensbedingungen für Asylbewerber in Griechenland, ob in Haft oder in Freiheit, waren unmenschlich, das Asylverfahren ineffektiv. Damit verletzte auch Belgien die EMRK, weil es den Afghanen den unmenschlichen Lebensbedingungen und dem ineffektiven Asylverfahren in Griechenland ausgesetzt und ihm gegen die Rücksendung dorthin keinen effektiven Rechtsbehelf gewährt hatte.[23]

Im selben Jahr musste sich auch der EuGH mit der Lage von Asylbewerbern in Griechenland befassen. Er entschied: Ein MS darf einen Asylbewerber nicht an den nach der Dublin III-VO zuständigen MS überstellen, wenn ihm nicht unbekannt sein kann, dass die systemischen Mängel des Asylverfahrens und der Aufnahmebedingungen für Asylbewerber in diesem Mitgliedstaat die ernsthafte Gefahr einer unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung begründet. Der Aufenthalts-MS muss dann prüfen, ob ein anderer MS zuständig sein könnte. Droht das Asylverfahren dadurch unangemessen lang zu werden, so muss er den Asylantrag selbst prüfen.[24]

2012 kam ein Fall zu Push-Back-Operationen im Mittelmeer vor den EGMR: Das Abfangen auf Hoher See und der Rücktransport somalischer und eritreischer Boots-Flüchtlinge durch die italienische Marine nach Libyen aufgrund eines bilateralen Abkommens verletzte Art. 3 EMRK (wegen der Gefahr unmenschlicher Behandlung in Libyen und willkürlicher Weiterschiebung in Herkunftsländer, wo solche Behandlung drohte) und das Verbot der Kollektivausweisung von Ausländern in Art. 4 ZP 4 (da keinerlei Beurteilung der individuellen Lage der Betroffenen stattgefunden hatte).[25]

Mehrfach hat sich der EuGH mit der Flüchtlingseigenschaft von Homosexuellen befasst. Wenn Homosexuelle in einem Drittstaat spezifisch kriminalisiert werden, bilden sie eine abgegrenzte soziale Gruppe i.S. des Flüchtlingsbegriffs. Während das bloße Bestehen von Strafvorschriften gegen homosexuelle Handlungen nicht schon als Verfolgung qualifiziert werden kann, ist die tatsächliche Verhängung von Freiheitsstrafen eine Verfolgungshandlung und begründet für Homosexuelle generell eine Verfolgungsgefahr. Asylbewerbern ist es nicht zumutbar, Verfolgung in ihrem Herkunftsland dadurch zu vermeiden, dass sie ihre identitätsprägende Homosexualität geheim halten oder größere Zurückhaltung üben als Heterosexuelle. Um die Glaubwürdigkeit der Behauptung zu beurteilen, ein Schutzsuchender sei homosexuell, dürfen keine Nachforschungen vorgenommen werden, die mit der Achtung der Privatsphäre oder gar der Menschenwürde des Antragstellers unvereinbar sind.[26]

Als eine syrische Familie aus Aleppo bei der belgischen Botschaft in Beirut Anträge auf Einreisevisa aus humanitären Gründen stellte, um in Belgien Asyl beantragen zu können, wurden diese abgelehnt. Das belgische Gericht ersuchte den EuGH um eine Vorabentscheidung. Insbesondere erbat es eine Antwort auf die Frage, ob sich aus dem Refoulement-Verbot, dem Verbot der unmenschlichen Behandlung sowie dem Asylrecht eine Verpflichtung zur Visaerteilung ergeben könne. Bejahendenfalls hätten unzählige Menschen überall auf der Welt Einreisevisa in einen EU-Mitgliedstaat beantragen können, um dort ein Asylverfahren durchzuführen. Der Generalanwalt hatte dem EuGH vorgeschlagen, die Frage zu bejahen,[27] doch der EuGH ist ihr 2017 ausgewichen. Er entschied: Der EU-Visakodex regele nur die Erteilung von Visa für die Durchreise durch und den kurzfristigen Aufenthalt in einem EU-Mitgliedstaat. Da es den syrischen Antragstellern letztlich um einen längerfristigen Aufenthalt in Belgien gehe, gelte für ihren Antrag nicht der Visakodex, sondern beim gegenwärtigen Stand des Unionsrechts allein das nationale Recht. Auch die GRC der EU sei dementsprechend nicht anwendbar.[28] Damit ist es allein Sache jedes Mitgliedstaats zu entscheiden, ob er in solchen Fällen ein Einreisevisum erteilen will oder nicht.

Erst vor wenigen Monaten hat der EuGH schließlich Folgendes klargestellt: Eine Person, die als Minderjährige in einen Mitgliedstaat eingereist ist und dort noch vor ihrem 18. Geburtstag einen später erfolgreichen Asylantrag gestellt hat, kann aus der RL betr. das Recht auf Familienzusammenführung auch dann einen Anspruch auf Einreise und Aufenthalt ihrer Eltern ableiten, wenn sie während des laufenden Asylverfahrens volljährig geworden ist.[29] Dies stärkt die Rechte, die sich aus der Kinderrechtekonvention der UNO ergeben. Die deutsche Praxis entspricht dem bisher nicht.

 

VI. Fazit: Flucht- und Migrationsbewegungen als Kernherausforderungen des 21. Jahrhunderts

Das Flüchtlingsproblem bildet nur einen Aspekt des wesentlich umfassenderen Migrationsproblems. Der weltweite Migrationsdruck beruht darauf, dass Freiheit und Wohlstand, Frieden und Sicherheit, Umweltbedingungen und Lebenschancen global äußerst ungleich verteilt sind und zugleich die menschliche Mobilität ungeahnte Ausmaße erreicht hat. In der oben erwähnten New Yorker Erklärung heißt es dazu treffend: „Große Flüchtlings- und Migrantenströme … [sind] globale Phänomene, die globale Herangehensweisen und globale Lösungen erfordern. Kein Staat kann derartige Ströme im Alleingang bewältigen.“ Ein erster Schritt zu globalen Herangehensweisen und Lösungen bestünde darin, dass die Kontinente gemeinsame Ansätze entwickeln, vorrangig das am besten integrierte Europa. Gerade die EU sieht sich jedoch durch die Flüchtlings- und Migrationsproblematik selbst vor eine Zerreißprobe gestellt.

Das globale, regionale und nationale Recht bietet keine Zauberformel zur nachhaltigen Lösung aller mit Flucht und Migration verbundenen Probleme. Es kann nur einen Beitrag leisten zu ihrer geordneten, menschenrechtskonformen sowie gewalt- und willkürfreien Bewältigung, der von politischen, wirtschaftlichen und finanziellen Maßnahmen flankiert sein muss. Bisher werden solche Maßnahmen noch zu stark zur kurzfristigen Bekämpfung einzelner Symptome eingesetzt. Es fehlt an einem die irreguläre und reguläre Migration umfassenden sowie rechtliche und sonstige Instrumente verbindenden langfristigen Ansatz, der die Herkunfts-, Transit- und Zielländer einbezieht und auf eine solidarische und nachhaltige Lösung abzielt. Es wird Zeit, sich dieser Herausforderung zu stellen.

[1] Zahlen abrufbar unter http://www.unhcr.org/dach/de/services/statistiken, die Zahlen für die EU (für 2016) unter http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Asylum_statistics/de (8.11.2018).

[2] BGBl. 1953 II S. 560. Abrufbar unter http://www.unhcr.org/dach/wp-content/uploads/sites/27/2017/03/GFK_Pocket_2015_RZ_final_ansicht.pdf (8.11.2018).

[3] BGBl. 1969 II S. 1294. Zur Abrufbarkeit vgl. Fn. 2.

[4] Art. 1 A GFK i.V.m. Art. I Protokoll.

[5] Art. 3 des UN-Übereinkommens gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe vom 10.12.1984 (BGBl. 1990 II S. 246); Art. 6 und 7 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte vom 19.12.1966 (BGBl. 1973 II S. 1534).

[6] UN Doc. A/RES/71/1, abrufbar unter http://www.un.org/depts/german/gv-71/band1/ar71001.pdf (8.11.2018).

[7] Abrufbar unter http//:www.un.org/depts/german/migration/A.CONF.231.3.pdf (8.11.2018).

[8] Abrufbar unter http://www.unhcr.org/5b3295167 (8.11.2018).

[9] Abrufbar unter https://www.menschenrechtskonvention.eu/text/ (8.11.2018).

[10] Art. 34, 35 EMRK.

[11] Art. 46 i.V.m. Art. 41 EMRK.

[12] Art. 39 der Verfahrensordnung des EGMR.

[13] Art. 19 Abs. 1 UA 2 EUV; Art. 47 Abs. 1 GRC.

[14] Art. 288 Abs. 2, 3 AEUV.

[15] VO (EU) Nr. 604/2013 vom 26.6.2013, ABl. Nr. L 180/31.

[16] VO (EU) Nr. 603/2013 vom 26.6.2013, ABl. Nr. L 180/1.

[17] RL 2011/95/EU vom 13.12.2011, ABl. Nr. L 337/9, berichtigt in ABl. 2017 Nr. L 167/58.

[18] RL 2013/32/EU vom 26.6.2013, ABl. Nr. L 180/60.

[19] RL 2013/33/EU vom 26.6.2013, ABl. Nr. L 180/96.

[20] Art. 13 i.V.m. Art. 4 – 12.

[21] Art. 18 i.V.m. Art. 4 – 8, Art. 15 ff.

[22] COM(2016) 270 final vom 4.5.2016, abrufbar unter https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:52016PC0270&from=EN (8.11.2018).

[23] EGMR, Urt. v. 21.1.2011 – M.S.S. v. Belgium and Greece (No. 30696/09).

[24] EuGH, Urt. v. 21.12.2011, verb. Rs. C-411/10 und C-493/10, ECLI:EU:C:2011:865 – N.S. u.a.

[25] EGMR, Urt. v. 23.2.2012 – Hirsi Jamaa v. Italy (Nr. 27765/09), Abschn. 166 ff.

[26] EuGH, Urt. v. 7.11.2013, verb. Rs. C-199/12 bis C-201/12, ECLI:EU:C:2013:720 – X., Y. und Z.; Urt. v. 2.12.2014, verb. Rs. C-148/13 bis C-150/13, ECLI:EU:C:2014:2406 – A. u.a.

[27] Schlussanträge v. 7.2.2017, ECLI:EU:C:2017:93.

[28] EuGH, Urt. v. 7.3.2017, Rs. C-638/16 PPU, ECLI:EU:C:2017:173 – X. und Y.

[29] EuGH, Urt. v. 12.4.2018, Rs. C-550/16, ECLI:EU:C:2018:248 – A und S.