Dieser Beitrag ist Teil des Online-Symposiums mit dem JuWissBlog zum Thema: „Schutz der Rechtsstaatlichkeit in der Europäischen Union – Mechanismen und nationale Verantwortung“
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Ein Beitrag von Prof. Dr. Eva Ghazari-Arndt, LL.M.*
Die Europäische Union (EU) wie sie heute besteht, ist das Ergebnis eines jahrzehntelangen Integrationsprozesses, der aus den spezifischen historischen Erfahrungen zweier verheerender Weltkriege hervorging und die auf der Vision einer dauerhaften Friedenssicherung, wirtschaftlichen Kooperation und politischen Stabilität basiert.[1] Bereits mit der Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) im Jahr 1951 wurde eine erste supranationale Organisation geschaffen, die überstaatliche Zusammenarbeit mit rechtlicher Verbindlichkeit verband.[2] Es folgten sodann die Römischen Verträge von 1957, die maßgeblich zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft (EURATOM) und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) beitrugen.[3] Dieser Integrationsschritt markierte im Wesentlichen den Übergang von einer sektoralen hin zu einer umfassenderen wirtschaftlichen Zusammenarbeit und legte den Grundstein für die Entwicklung eines europäischen Binnenmarktes im Sinne des heutigen Art. 3 Abs. 3 S. 1 EUV[4].[5]
Im Laufe der Zeit erweiterte sich der Integrationsprozess der EU jedoch erheblich. Der Vertrag von Maastricht von 1992 strebte eine „immer engere Union der Völker Europas“ an (vgl. Art. 1 S. 2 EUV), die über das bisherige wirtschaftliche Integrationskonzept hinausging.[6] Dieser Unionsvertrag begründete die EU als ein neues Dachkonstrukt mit einer Drei-Säulen-Struktur: den Europäischen Gemeinschaften (EG-Vertrag und EURATOM), der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) sowie der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen (PJZS).[7] Damit wurde aus einer reinen Wirtschaftsgemeinschaft „eine Europäische Union“ (vgl. auch Art. 1 S. 1 EUV).[8]
Im weiteren Verlauf des Integrationsprozesses, spätestens jedoch mit der rechtlich verbindlichen Verankerung der Charta der Grundrechte der EU[9] im Vertrag von Lissabon im Jahr 2009 (vgl. Art. 6 EUV) wurde zudem deutlich, dass die EU ihre Identität nicht mehr allein aus ökonomischer Integration, sondern nunmehr wesentlich auch aus einem gemeinsamen Wertefundament schöpft und sich zunehmend als Wertegemeinschaft begreift.[10] Diese Entwicklung aus einer Wirtschaftsgemeinschaft heraus hin zu einer werteorientierten Union findet ihren ausdrücklichen rechtlichen Niederschlag in Art. 2 EUV, in dem die grundlegenden Werte kodifiziert sind, auf denen die EU beruht.
Die explizite rechtliche Verankerung der Werte in Art. 2 EUV stellt nicht nur klar, dass die EU als Wertegemeinschaft verstanden werden will, sondern entfaltet auch konkrete Rechtswirkungen, insbesondere im Kontext der Erweiterungspolitik der EU.[11] So bestimmt Art. 49 EUV, dass jeder europäische Staat, der die in Art. 2 EUV genannten Werte achtet und sich zu ihnen bekennt, einen Antrag auf Mitgliedschaft in der Union stellen kann. Die Wertebindung ist damit nicht bloße politische Floskel, sondern rechtliche Voraussetzung für die Aufnahme in die EU. Die Achtung und Förderung der gemeinsamen Werte ist Zugangsvoraussetzung, aber auch integraler Bestandteil der Mitgliedschaft und Maßstab für die Überprüfung demokratischer und rechtsstaatlicher Standards innerhalb der Mitgliedstaaten. Dies verleiht dem Unionsrecht eine verfassungsähnliche Dimension,[12] in der die Mitgliedstaaten nicht nur einmalig bei ihrem Beitritt, sondern fortlaufend an die Grundwerte der Union gebunden sind. Dies hat zur Folge, dass systematische Verstöße gegen diese Prinzipien nicht als rein innerstaatliche Angelegenheiten behandelt werden können, sondern unionsweit sanktionswürdig sind.[13]
Ein zentrales Instrument zur Sicherung dieser gemeinsamen Werte ist das Verfahren nach Art. 7 EUV, das die Möglichkeit eröffnet, bei schwerwiegenden Verstößen gegen die in Art. 2 EUV genannten Grundwerte politische Konsequenzen bis hin zur Aussetzung von Mitgliedschaftsrechten zu verhängen.[14] Das Verfahren ist in drei Stufen gegliedert: In einem ersten Schritt kann der Rat gem. Art. 7 Abs. 1 EUV mit einer Mehrheit von vier Fünfteln seiner Mitglieder nach Zustimmung des Europäischen Parlaments feststellen, dass die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der in Art. 2 EUV genannten Werte durch einen Mitgliedstaat besteht. Diese sogenannte „Warnstufe“ dient primär der politischen Einwirkung und eröffnet einen strukturierten Dialog mit dem betroffenen Mitgliedstaat, indem ihm frühzeitig der „Ernst der Lage“ verdeutlicht wird.[15] Allerdings sind auf dieser Ebene rechtlich verbindliche Sanktionen nicht vorgesehen; das Verfahren erfüllt vielmehr eine präventive und politische Funktion.[16]Erst Art. 7 Abs. 2 EUV ermöglicht – unter der sehr hohen Hürde der Einstimmigkeit im Europäischen Rat (jedoch ohne die Stimme des betreffenden Mitgliedstaats, vgl. Art. 7 Abs. 5 EUV i.V.m. Art. 354 Abs. 1 AEUV) – die förmliche Feststellung, dass eine schwerwiegende und anhaltende Verletzung der Unionswerte durch einen Mitgliedstaat tatsächlich vorliegt. Diese Schwelle ist jedoch faktisch kaum überwindbar, insbesondere wenn sich betroffene Staaten wechselseitig politisch schützen, wie es die aktuelle Praxis im Hinblick auf Polen und Ungarn gezeigt hat.[17]
Kommt es dennoch zu einer solchen Feststellung, so kann der Rat gem. Art. 7 Abs. 3 EUV mit qualifizierter Mehrheit Sanktionen verhängen. Die möglichen Maßnahmen betreffen dabei ausschließlich die Aussetzung bestimmter Rechte des betroffenen Mitgliedstaates, die sich aus der Anwendung der Verträge ergeben (insbesondere das Stimmrecht im Rat i.S.v. Art. 16 EUV).[18] Zudem wird die Ansicht vertreten, dass es nach der Wortlautauslegung des Art. 7 Abs. 3 EUV möglich ist, die Stimmrechtsaussetzung auf den Europäischen Rat i.S.v. Art. 15 EUV zu erstrecken.[19] Denkbar ist auch die Aussetzung weiterer Mitwirkungsrechte, wie etwa des Anwesenheits- und Rederechts in den vertraglich vorgesehenen Gremien.[20]
Nicht vorgesehen ist jedoch ein vollständiger Ausschluss eines Mitgliedstaates aus der Union. Unbestritten ist aber, dass das Unionsrecht einem freiwilligen Austritt gem. Art. 50 EUV nicht entgegensteht.[21] Jedenfalls bleiben fundamentale Rechte, wie die Freizügigkeit und die Unionsbürgerschaft, unangetastet, was die begrenzte Reichweite der möglichen Sanktionen deutlich macht. Zudem zeigt die bisherige Praxis, dass das Verfahren nach Art. 7 EUV erhebliche Durchsetzungsschwierigkeiten aufweist. Auch der Europäische Gerichtshof (EuGH) kann diese Lücke nicht schließen. Seine Kontrollkompetenz im Kontext von Art. 7 EUV beschränkt sich gem. Art. 269 AEUV auf die Einhaltung der vorgesehenen Verfahrensbestimmungen; eine inhaltliche Überprüfung der behaupteten Werteverletzung ist ihm hingegen verwehrt.[22] Er kann daher prüfen, ob die verfahrensmäßigen Voraussetzungen eingehalten wurden, etwa ob der betroffene Mitgliedstaat gem. Art. 7 Abs. 2 EUV ordnungsgemäß angehört wurde oder ob die Abstimmungen rechtlich korrekt erfolgten. Die materielle Durchsetzung der Sanktionen bleibt jedoch außerhalb des gerichtlichen Zugriffs und ist damit wesentlich vom politischen Willen der Mitgliedstaaten abhängig.
Denkbar erscheint jedoch eine indirekte Kontrolle durch den EuGH durch eine effektive Nutzung bereits bestehender Durchsetzungsmechanismen. Im Weg des Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 267 AEUV könnten dem EuGH zum Beispiel durch nationale Gerichte – angestoßen durch innerstaatliche Opposition – Fragen zur unionsrechtlichen Relevanz von Werteverstößen vorgelegt werden.[23] Der EuGH könnte in diesem Rahmen strukturelle Defizite rechtsstaatlicher oder demokratischer Art feststellen und die unionsrechtlichen Konsequenzen zur weiteren Beurteilung an die nationalen Instanzen zurückverweisen.[24] Zudem ließe sich das Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEUV in systematischer Weise einsetzen, um strukturellen Defiziten in der Rechtsstaatlichkeit entgegenzutreten.[25]Statt sich auf einzelne Verstöße gegen das Unionsrecht zu konzentrieren, könnte ein solches Verfahren auf wiederkehrende Muster von rechtsstaatlichen Verletzungen ausgerichtet werden, so dass die Kommission die Möglichkeit hätte, mit einer einzigen Klage Maßnahmen zur Behebung dieser Mängel zu verlangen, um strukturellen Defiziten entgegenzuwirken.[26]
Insgesamt zeigt das Spannungsverhältnis zwischen rechtlichem Anspruch und politischer Wirklichkeit jedoch die Grenzen des Art. 7 EUV, so dass der Schutz der gemeinsamen Werte eine Herausforderung im Bereich der europäischen Integration darstellt. Angesichts der offensichtlichen Schwächen des Verfahrens nach Art. 7 EUV haben die Organe der EU in den vergangenen Jahren nach weiteren Wegen gesucht, um die Achtung der rechtstaatlichen Grundsätze effektiver abzusichern. Als bedeutendster Schritt in diese Richtung gilt die Einführung der sogenannten Konditionalitätsverordnung (VO 2020/2092)[27], die am 01.01.2021 in Kraft getreten ist. Sie knüpft die Auszahlung von Mitteln aus dem EU-Haushalt an die Einhaltung rechtsstaatlicher Prinzipien in den Mitgliedstaaten und erlaubt es der Kommission, finanzielle Maßnahmen zu ergreifen, wenn Verstöße gegen die Rechtsstaatlichkeit den Haushalt oder die finanziellen Interessen der Union ernsthaft beeinträchtigen.[28] Im Unterschied zu Art. 7 EUV ermöglicht dieses Instrument nach Feststellung eines Verstoßes konkrete Sanktionen nach Art. 5 VO 2020/2092, etwa die Kürzung oder Aussetzung von Zahlungen an den betreffenden Mitgliedstaat. Damit verlagert sich die Durchsetzung von Werten auf eine haushaltsrechtliche Ebene, in der der Druck nicht mehr ausschließlich politisch, sondern für den betroffenen Mitgliedstaat unmittelbar finanziell spürbar wird.
Ein zentraler Bereich, in dem die Konditionalitätsverordnung greifen könnte, ist beispielsweise die systematische Beeinträchtigung der Unabhängigkeit der Gerichte.[29] Laut 13. Erwägungsgrund der VO 2020/2092 besteht ein enger Zusammenhang zwischen der Achtung der Rechtsstaatlichkeit und der ordnungsgemäßen, wirtschaftlichen Ausführung des EU-Haushalts. Verstöße gegen rechtsstaatliche Grundsätze in einem Mitgliedstaat können laut EuGH die finanziellen Interessen der Union gefährden, weil dann nicht mehr sichergestellt ist, dass EU-Ausgaben den rechtlichen Bedingungen und den Zielen der Union entsprechen.[30] Besonders wichtig ist dabei eine wirksame gerichtliche Kontrolle durch unabhängige Gerichte, um die Einhaltung des Unionsrechts zu gewährleisten.[31] Fehlt diese Kontrolle, ist auch der Schutz der EU-Finanzen gefährdet.[32]
Der langfristige Erfolg dieser Mechanismen bleibt jedoch weiterhin davon abhängig, ob die EU bereit und fähig ist, bei systematischen Verstößen gegen europäische Werte auch entschlossen zu handeln. Insofern sind neue Instrumente ein Schritt zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips, ersetzen jedoch nicht die politische Verantwortung der Mitgliedstaaten und den politischen Grundkonsens, das Fundament der europäischen Wertegemeinschaft aktiv mitzutragen und zu verteidigen. Ohne diese Bereitschaft bleiben selbst die besten rechtlichen Instrumente begrenzt. Die Zukunft der Union als Wertegemeinschaft hängt somit nicht nur vom Ausbau der Rechtsinstrumente, sondern auch von der politischen Kultur und Verantwortung innerhalb der EU-Mitgliedstaaten ab.
*Prof. Dr. Eva Ghazari-Arndt, LL.M. hat seit Januar 2025 die Professur für Recht an der Hochschule der DGUV übernommen und ist in der Lehre u.a. auf dem Rechtsgebiet des Staats- und Verfassungsrechts, inkl. des Europarechts tätig. Ihren Forschungsschwerpunkt hat sie im Bereich des Datenschutzrechts.
[1] Vgl. Dauses/Ludwigs/Müller-Graff, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, A. I., Rn. 5 f.
[2] Vgl. Dauses/Ludwigs/Müller-Graff, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, A. I., Rn. 13.
[3] Vgl. Dauses/Ludwigs/Müller-Graff, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, A. I., Rn. 17a.
[4] Vertrag über die Europäische Union, ABl. EU C 326/13 v. 26.10.2012.
[5] Vgl. Dauses/Ludwigs/Müller-Graff, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, A. I., Rn. 18 f.
[6] Vgl. Calliess/Ruffert/Calliess, EUV/AEUV, Art. 1 Rn. 3; vgl. Herdegen, Europarecht, § 4 Rn. 12; vgl. Schroeder, Grundkurs Europarecht, § 1 Rn. 40.
[7] Vgl. Hakenberg, Europarecht, S. 17 Rn. 52; vgl. Schroeder, Grundkurs Europarecht, § 1 Rn. 40.
[8] Vgl. näher dazu: Calliess/Ruffert/Calliess, EUV/AEUV, Art. 1 Rn. 3.
[9] Charta der Grundrechte der Europäischen Union, ABl. EG C 364/1 v. 18.12.2000.
[10] Vgl. Hobe/Fremuth, Europarecht, § 12 Rn. 1.
[11] Vgl. Hobe/Fremuth, Europarecht, § 12 Rn. 2; vgl. Calliess/Ruffert/Calliess, EUV/AEUV, Art. 2 Rn. 33.
[12] Vgl. Hobe/Fremuth, Europarecht, § 12 Rn. 2.
[13] Vgl. Calliess/Ruffert/Calliess, EUV/AEUV, Art. 2 Rn. 36; siehe etwa EuGH, Urteil vom 24.06.2019, Rs. C-619/18.
[14] Vgl. Calliess/Ruffert/Calliess, EUV/AEUV, Art. 2 Rn. 33.
[15] Vgl. Streinz/Pechstein, EUV/AEUV, Art. 7 Rn. 5.
[16] Vgl. Schwarze/Becker/Hatje/Schoo/Becker, EU-Kommentar, Art. 7 Rn. 4.
[17] Vgl. https://www.axios.com/2018/02/21/eus-awkward-squad-hungary-backs-poland-in-rule-of-law-dispute-with-brussels-1519232584; vgl. auch Hobe/Fremuth, Europarecht, § 12 Rn. 20.
[18] Vgl. Grabitz/Hilf/Nettesheim/Schorkopf, Das Recht der EU, Art. 7 Rn. 43.
[19] Vgl. Streinz/Pechstein, EUV/AEUV, Art. 7 Rn. 19; vgl. Grabitz/Hilf/Nettesheim/Schorkopf, Das Recht der EU, Art. 7 Rn. 43.
[20] Streinz/Pechstein, EUV/AEUV, Art. 7 Rn. 19.
[21] Vgl. näher dazu Franzius, Europäische Verfassungsaufsicht – Art. 7 EUV, S. 39; vgl. Calliess/Ruffert/Calliess, EUV/AEUV, Art. 2 Rn. 33.
[22] Ebd.
[23] Vgl. näher dazu Franzius, Europäische Verfassungsaufsicht – Art. 7 EUV, S. 28; vgl. etwa EuGH, Urteil vom 27.02.2018, Rs. C-64/16 Rn. 32 ff.; EuGH, Urteil vom 15.07.2021, Rs. C-791/19 Rn. 222 ff.
[24] Vgl. näher dazu Franzius, Europäische Verfassungsaufsicht – Art. 7 EUV, S. 28.
[25] Vgl. Calliess/Ruffert/Calliess, EUV/AEUV, Art. 2 Rn. 35; siehe z.B. EuGH, Urteil vom 24.06.2019, Rs. C-619/18; EuGH, Urteil vom 05.11.2019, Rs. C-192/18; EuGH, Urteil vom 15.07.2021, Rs. C-791/19.
[26] Ebd.; siehe z.B. Schlussanträge Spielmann v. 11.03.2025, Rs. C-448/23.
[27] Verordnung (EU, Euratom) 2020/2092 des Europäischen Parlaments und des Rates v. 16.12.2020 über eine allgemeine Konditionalitätsregelung zum Schutz des Haushalts der Union, ABl. EU L 433/1 v. 22.12.2020.
[28] Vgl. dazu auch EuGH, Urteil vom 16.02.2022, Rs. C-156/21; EuGH, Urteil vom 16.02.2022, Rs. C-157/21.
[29] Vgl. dazu im Fall Ungarn auch EuGH, Urteil vom 16.02.2022, Rs. C-156/21; im Fall Polen: EuGH, Urteil vom 16.02.2022, Rs. C-157/21.
[30] Vgl. EuGH, Urteil vom 16.02.2022, Rs. C-156/2, Rn. 130 ff.
[31] EuGH, Urteil vom 16.02.2022, Rs. C-156/2, Rn. 130 ff.
[32] EuGH, Urteil vom 16.02.2022, Rs. C-156/2, Rn. 130 ff.
Zitiervorschlag: Ghazari-Arndt, Eva, Zur Bedeutung und Effektivität des Artikel-7 EUV-Verfahrens, jean-monnet-saar 2025.
DOI: 10.17176/20250804-053936-0
Gefördert durch die Deutsche Forschungsgemeinschaft (DFG) – Projektnummer: 525576645
