Ein Beitrag von Dipl.-Jur. Annika Blaschke, LL.M.*
Bei diesem Beitrag handelt es sich um eine Fortsetzung des im Mai 2024 erschienenen Saar Blueprint der Autorin.
Zwischen Fortschritt und Widerspruch beim Grundrechtsschutz in der GASP – Das EuGH-Urteil in den verbundenen Rechtssachen C-29/22 P und C-44/22 P
A. Ein kurzer Rückblick[1]
Frisch aus der Sommerpause veröffentlichte der EuGH am 10.09.2024 gleich drei Urteile,[2] die die breite Aufmerksamkeit der juristischen Öffentlichkeit auf sich zogen. Dieser Blogbeitrag befasst sich mit einem von diesen, dem Urteil des EuGH in den verbundenen Rechtssachen C-29/22 P und C-44/22 P (KS und KD v. Rat).[3] Dieser Fall hatte das Potenzial, die EuGH-Zuständigkeit im Bereich der GASP (Art. 24 Abs. 1 a.E. EUV, Art. 275 AEUV) zu präzisieren und damit eine (entscheidende) Brücke für den Beitritt der EU zur EMRK zu bauen. Den Hintergrund des Falls bildet eine Schadensersatzklage gem. Art. 268 i.V.m. Art. 340 Abs. 2 AEUV. Gegenstand sind die Handlungen und Unterlassungen der EU-Rechtsstaatlichkeitsmission im Kosovo (EULEX KOSOVO). Die Mission bezweckte unter anderem die Untersuchung schwerer Verbrechen, die sich im Zuge des Kosovo-Konflikts ereigneten. Bei KS und KD handelt es sich um hinterbliebene Familienangehörige der Opfer von Kriegsverbrechen. Sie rügten diverse Menschenrechtsverletzungen während der Aufarbeitung dieser Kriegsverbrechen durch die Rechtsstaatlichkeitsmission, hierunter Verstöße gegen Art. 2, 3 EMRK und Art. 2, 4 GRCh wegen unzureichender Untersuchung sowie Verstöße gegen Art. 6 Abs. 1, Art. 13 EMRK und Art. 47 GRCh wegen unzureichender Kompetenzübertragung auf das eigens für die Mission eingerichtete Überprüfungsgremium. Nachdem sich sowohl der bereits 2018 angerufene englische High Court of Justice als auch das EuG im Jahr 2021 für offensichtlich unzuständig erklärt hatten, legten KS und KD, aber auch die Kommission Anfang 2022 Rechtsmittel beim EuGH ein. Bringt das Urteil nun wirklich den erhofften Fortschritt.
B. Das Urteil des EuGH
Vorab sei gesagt: das letzte Wort in den Rechtssachen ist noch nicht gesprochen. Der EuGH stellte fest, dass er nicht über die erforderlichen Informationen verfüge, um abschließend über die vom Rat, von der Kommission und vom Europäischen Auswärtigen Dienst (EAD) erhobenen Unzulässigkeitseinreden sowie über die Begründetheit der Klage zu entscheiden. Die Rechtssache wurde daher an das EuG zurückverwiesen.
I. Die Auslegung der Zuständigkeitsbeschränkung
In seinem Urteil beschäftigte sich der EuGH zunächst mit dem Vorwurf der fehlerhaften Auslegung der Zuständigkeitsbeschränkung in Art. 24 Abs. 1 a.E. EUV, Art. 275 AEUV.[4] Hier stellte er nochmals klar, dass es sich bei Art. 19 EUV um den allgemeinen Grundsatz einer Zuständigkeit des EuGH handele, hiervon eine restriktiv auszulegende Ausnahme nach Art. 24 Abs. 1 a.E. EUV, Art. 275 AEUV bestehe und letztlich hiervon wiederum eine Rückausnahme in Art. 275 Abs. 2 AEUV normiert sei. Der Argumentation der Rechtsmittelführerinnen folgte der EuGH danach aber insofern nicht mehr, als dass die Rückausnahme nach Art. 275 Abs. 2 AEUV durch das EuG nicht in Einklang mit Art. 2, Art. 3 Abs. 5, Art. 6, 19, 21, 23, 268, 340, 344 AEUV, Art. 47 GRCh und Art. 6, 13 EMRK ausgelegt worden sei. Zwar sei der Bereich der GASP in den verfassungsrechtlichen Rahmen der Union aufgenommen worden, was bedeute, dass die Grundprinzipien der Rechtsordnung, wie Rechtsstaatlichkeit und Grundrechte, auch für diesen Politikbereich Geltung entfalteten. Allerdings unterliege die GASP dennoch besonderen Verfahrensvorschriften, wie Art. 24 Abs. 1 UAbs. 2 S. 1 EUV bestimme. Hierunter falle der genannte Zuständigkeitsausschluss. Dies sei auch mit Art. 47 GRCh vereinbar, da die Norm keine Zuständigkeit begründen könne, die von den Verträgen ausgeschlossen werde.[5] Auch argumentierte der EuGH, dass diese Auslegung des Art. 47 GRCh in Einklang mit Art. 6, 13 EMRK stehe, da beide Vorschriften nicht von absolutem Charakter seien und damit Einschränkungen unterliegen könnten. Der Gerichtshof fügte hinzu, dass im Bereich der GASP das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und des institutionellen Gleichgewichts Anwendung finde, was dazu führe, dass allein die Behauptung, gegenständliche Handlungen oder Unterlassungen verletzten die Grundrechte, nicht ausreiche, um die Zuständigkeit des EuGH zu begründen. Dies sei in den Verträgen so nicht vorgesehen.
Zum Vorwurf der Rechtsmittelführerinnen, das Urteil Bank Refah Kargaran[6] sei rechtsfehlerhaft herangezogen worden, wendet der EuGH ein, dass es in diesem Urteil (anders als im vorliegenden Fall) um restriktive Maßnahmen gegangen sei, weshalb dem EuG nicht vorgeworfen werden könne, dass es die Situation im Fall KS und KD als grundlegend anders angesehen habe. Weiterhin könne auch nicht der Argumentation der Rechtsmittelführerinnen gefolgt werden, wonach der EuGH gem. Art. 268, 340 AEUV für alle Klagen aus außervertraglicher Haftung zuständig sei, auch im Bereich der GASP. Art. 24 Abs. 1 a.E. EUV, Art. 275 AEUV lege eine Grenze der Zuständigkeit fest und diese sei gegenüber der allgemeinen Formulierung in Art. 268, 340 lex specialis.
Auch dem Einwand einer fehlerhaften Heranziehung des Carvalho-Urteils[7] erteilte der EuGH eine Absage. Der Sachverhalt in der Rechtssache Carvalho betraf zwar eine Nichtigkeitsklage und nicht wie im vorliegenden Fall eine Schadensersatzklage. Gleichwohl sei es ein allgemeiner Grundsatz, dass eine Auslegung der Zuständigkeit der Unionsgerichte im Lichte des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes nicht zu einer Umgehung der ausdrücklich in den Verträgen festgelegten Schranken führen dürfe.
II. Politische oder strategische Angelegenheiten
Sodann setzte sich der EuGH mit dem Vorwurf der Rechtsmittelführerinnen auseinander, dass das EuG sich mit dem Argument für unzuständig erklärte, dass es sich bei den in Rede stehenden Handlungen und Unterlassungen um solche handele, die von politischem oder strategischem Charakter seien.[8] In den folgenden Passagen etablierte der EuGH eine „Zwei-Schritt-Prüfung“. In einem ersten Schritt sei zu prüfen, ob die konkrete Situation unter die Rückausnahme nach Art. 275 Abs. 2 AEUV zu fassen sei. In diesen Fällen sei ohnehin eine Zuständigkeit des EuGH gegeben. Sollte dies nicht der Fall sein, sei in einem zweiten Schritt zu untersuchen, ob die Zuständigkeit damit begründet werden könne, dass die Handlungen oder Unterlassungen „nicht unmittelbar mit den politischen oder strategischen Entscheidungen in Verbindung stehen, die die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union im Rahmen der GASP, insbesondere der GSVP, treffen“.[9] Anschließend folgt eine Prüfung von allen in Rede stehenden Handlungen und Unterlassungen, die die Kläger zur Grundlage ihrer Schadensersatzklage gemacht hatten. Dabei stellte der EuGH fest, dass es sich bei der Ausstattung der Mission mit ausreichenden Ressourcen um eine politische bzw. strategische Entscheidung handele, nicht aber bei der Ausstattung mit ausreichendem Personal. Hierin liege eine Handlung der laufenden Verwaltung. Der Verzicht auf Vorschriften über die Gewährung von Prozesskostenhilfe stelle keine politische oder strategische Entscheidung dar, da es sich um bloße Verfahrensvorschriften handele. Gleiches gelte für die Entscheidung, die Mission einem Überwachungsmechanismus zu unterwerfen. Letztlich sei auch das Fehlen entsprechender Abhilfemaßnahmen keine politische oder strategische Entscheidung. Dasselbe gelte auch für die Behauptung des Rates und des EAD, dass die Mission ihr Möglichstes getan habe, um die Verbrechen zu untersuchen. Anders verhalte es sich bei der Beendigung des Exekutivmandats der GASP-Mission. Diese stehe im unmittelbaren Bezug zu jenen politischen oder strategischen Entscheidungen.
C. Bewertung des Urteils
I. Ergebnis begrüßenswert – Begründung fraglich
Während die Erwägungen im ersten Teil des Urteils, die sich um die Auslegung der Zuständigkeitsbeschränkung drehen, in ihrer Argumentation noch nachvollziehbar wirken, gerät die Stringenz des EuGH ins Wanken, sobald er sich der Diskussion rund um die politischen und strategischen Entscheidungen widmet. Daher soll dies der Fokus der Bewertung sein. Der EuGH hat sich durch dieses Urteil zu einer „Political Question-Doktrin“[10] bekannt. Die Art und Weise, wie der EuGH diese Doktrin aufgestellt hat, ist jedoch angesichts des Umstandes erstaunlich, dass das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung auch innerhalb der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik Anwendung finden soll.[11] Daher erscheint es inkonsequent, wenn im ersten Teil des Urteils die Wichtigkeit des Grundsatzes hervorgehoben wird, dann aber wenige Absätze später eine Doktrin eingeführt wird, die zumindest explizit keine Grundlage in den Verträgen findet und in ihrer Anwendung so unklar ist, dass sie die Zuständigkeit des EuGH nicht in vorhersehbarer Weise begrenzen kann. Der EuGH verneint seine Zuständigkeit im Bereich der GASP, weil die bloße Existenz einer Grundrechtsverletzung bei Handlungen mit GASP-Bezug zur Zuständigkeitsbegründung nicht ausreichen könne, nur um sich danach doch einen Teil der Zuständigkeit unter Missachtung des Prinzips wieder zuzuschreiben – nämlich bei nicht unmittelbar mit politischen oder strategischen Entscheidungen zusammenhängenden Handlungen oder Unterlassungen. Diese Argumentation wird von Verellen daher treffend als paradox bezeichnet.[12] Will man sich nun mit dem Gedanken trösten, dass auf diese Weise wenigstens ein Fortschritt in Richtung Grundrechtsschutz zu verzeichnen ist, so stößt man auf die nächste Ungereimtheit: die Rechtfertigung der Existenz der Doktrin. Der EuGH zieht als Begründung nämlich die Urteile Elitaliana[13], H[14] sowie SATCEN[15] heran. In keinem der vom EuGH zitierten Passagen fällt auch nur das Wort „politisch“ oder „strategisch“. Aus den genannten Rechtssachen ergibt sich im Wesentlichen „nur“ der Umstand, dass ein Rechtsakt zwar einen GASP-Charakter haben kann, sich aber seinem Kern nach auf Umstände beziehen kann, die der Zuständigkeit des EuGH unterliegen. Hieraus ergab sich die Zuständigkeit des EuGH in den genannten Fällen. Daraus eine Doktrin der politischen Frage abzuleiten, scheint einige Argumentationsschritte zu überspringen.
Der EuGH kann sich nur schwer auf diese vergangene Rechtsprechung berufen, um die Doktrin zu begründen. Diese spricht sogar viel eher dafür, dass der EuGH gerade keine Political Question-Doktrin akzeptieren wollte. Insbesondere in der Rechtssache SATCEN thematisierte Generalanwalt Bobek in seinen Schlussanträgen die Frage, ob GASP-Handlungen stets einen politischen Charakter aufweisen und sprach in diesem Zusammenhang die Political Question-Doktrin selbst an.[16] Der EuGH setzte sich in seinem Urteil nachfolgend überhaupt nicht mit diesen Überlegungen auseinander. Die Aussage des EuGH, dass sich die Doktrin „im Wesentlichen aus der […] Rechtsprechung des Gerichtshofs ergibt“,[17] ist daher unverständlich.
Der EuGH hätte durchaus einige Argumente zur Verfügung gehabt, um die Doktrin eleganter einzufügen. Wie bereits an anderer Stelle dargestellt,[18] ergibt sich aufgrund von teleologischen Erwägungen durchaus die Existenz einer Political Question-Doktrin im Unionsrecht. Sie zeigen, dass die Zuständigkeitsbeschränkung vor allem zur Sicherstellung der Gewaltenteilung dient. Gerichte werden davon abgehalten, politische Entscheidungen zu hinterfragen. Geht man davon aus, dass den Verfassern der Verträge nicht bewusst war, dass Maßnahmen im Rahmen der GASP nicht immer hochpolitischer Natur sind, so macht die Existenz der Kompetenzbeschränkung durchaus Sinn. Und auch der EuGH hat die These, dass hochpolitische Entscheidungen von seiner Kontrollbefugnis ausgenommen werden sollen, bereits selbst verfolgt. Dies geschah zwar nicht im Bereich der GASP, sondern innerhalb der Frage rund um die Vereinbarkeit von Unionsrechtsakten mit WTO-Recht.[19] Er hat jedoch in der Vergangenheit betont, dass er die hochpolitischen Entscheidungen im Bereich der internationalen Politik in Bezug auf restriktive Maßnahmen achtet.[20] Diese Überlegungen dürften insgesamt eine überzeugendere Argumentationsgrundlage bieten.
II. Gewusst wie
Dennoch: alle Wege führen nach Rom, und der EuGH hat – ob nun auf nachvollziehbare Art und Weise oder nicht – eine Political Question-Doktrin etabliert. Hiermit besteht von nun an für Kläger die Möglichkeit, in Fällen von GASP-Beschlüssen Schadensersatz vor dem EuGH geltend zu machen, wenn sich Grundrechtsverletzungen in Bereichen ereignet haben, die nicht im unmittelbaren Zusammenhang mit politischen oder strategischen Entscheidungen stehen. Wie der EuGH in dieser Rechtssache selbst demonstriert, ist in diesem Fall „eine konkrete Prüfung jeder der von der in Rede stehenden Klage erfassten Handlungen und Unterlassungen, die unter die GASP, insbesondere die GSVP, fallen, vorzunehmen“.[21] Daraus ergibt sich aber das nächste Problem. Diese Vorgehensweise ist prädestiniert für die Entstehung von Rechtsunsicherheit. Es dürfte nicht immer eindeutig zuzuordnen sein, ob eine Handlung eine politische oder strategische Entscheidung ist oder nicht. Der EuGH gibt hierzu keine Leitlinien vor, die bei der Orientierung helfen könnten. Bei der Beendigung des Exekutivmandats einer GASP-Mission dürfte es sich wohl recht offensichtlich um eine politische/strategische Entscheidung handeln. Bei anderen Entscheidungen fällt die Antwort schon schwerer. Während die Bereitstellung von Ressourcen als politische Entscheidung anerkannt wird, ist dies bei der Einstellung von Personal nicht der Fall. Aus welchen Gründen die Fähigkeit zur Einstellung von Personal anders zu behandeln ist als die Ausstattung mit anderen Ressourcen, ist zumindest diskutabel. Die Zeit wird zeigen, welche Konstellationen der EuGH unter die politischen bzw. strategischen Entscheidungen fallen lässt und welche nicht. Bis dahin bleibt es für zukünftige Kläger schwer vorhersehbar, wie hoch die Erfolgsaussichten der Schadensersatzklagen tatsächlich sind. Ein Schritt zur Rechtssicherheit wäre der Gedanke, dass Handlungen, die letztlich zu Grundrechtsverletzungen führen, niemals eine politische Entscheidung darstellen können[22] und somit stets der Kontrolle des EuGH unterliegen. Gegen eine solche Argumentation hat sich der EuGH aber ausdrücklich unter Berufung auf das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung ausgesprochen hat. Inwieweit er sich von dieser These wieder lösen wird, bleibt also abzuwarten.
D. Schluss
Der EuGH hatte mit dem vorliegenden Fall die Möglichkeit, seine Zuständigkeit im Rahmen der GASP neu zu definieren. Die Einführung einer Political Question-Doktrin ist zu befürworten – die Art und Weise irritiert. Für den Grundrechtsschutz insgesamt stellt dieses Urteil dennoch einen Fortschritt dar. Immerhin besteht für zukünftige Kläger je nach Fallgestaltung in GASP-Angelegenheiten die Möglichkeit einer Schadensersatzzahlung im Fall von Grundrechtsverletzungen. Welche Konstellationen hiervon ausgenommen bleiben, wird hoffentlich durch eine stringente Rechtsprechungslinie des EuGH in der Zukunft definiert. Auch die Frage, ob sich die Doktrin auf andere Klagearten, wie die Nichtigkeitsklage, erweitern lässt, bleibt abzuwarten. Die Hoffnung, die in das Urteil gelegt wurde, den Prozess des EMRK-Beitritts der EU nun näher an einen Abschluss zu bringen, ist aber enttäuscht worden. Der Grundrechtsschutz im Bereich der GASP ist auf unionaler Ebene nach wie vor nicht lückenlos gewährleistet. Divergenzen zur Zuständigkeit des EGMR bestehen damit immer noch. Ob der EuGH bereit ist, seine Anforderungen an den Inhalt eines Beitrittsabkommens zurückzuschrauben, ist unklar. Damit bleibt nach wie vor nur ein Ausweg: die Vertragsänderung.
*Dipl.-Jur. Annika Blaschke, LL.M. ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Europarecht, Völkerrecht und Öffentliches Recht von Univ.-Prof. Dr. Thomas Giegerich, LL.M. (Univ. of Virginia). Sie hat Rechtswissenschaften an der Universität des Saarlandes studiert und einen LL.M. am Europa-Institut im Europäischen und Internationalen Recht absolviert. Aktuell promoviert sie zu Fragen im Bereich des europäischen Grundrechtsschutzes. Sie ist Mitglied im Redaktionsteam des Wissenschaftsblogs Jean Monnet Saar.
[1] Eine ausführlichere Darstellung der Umstände des Falls, des Verfahrensgangs und der Tragweite findet sich hier: Blaschke, Dealbreaker: GASP – Wie die verbundenen Rechtssachen C-29/22 P und C-44/22 P die Frage um den Beitritt der EU zur EMRK endgültig entscheiden könnten, abrufbar unter: https://jean-monnet-saar.eu/wp-content/uploads/2024/05/Saar-Blueprint_Annika-Blaschke.pdf (letzter Abruf 02.10.2024).
[2] Neben dem hier gegenständlichen Urteil handelt es sich außerdem um die Rechtssachen: C-351/22, Neves 77 Solutions sowie C-48/22 P, Google Shopping.
[3] EuGH (Große Kammer), Urteil v. 10.09.2024, verb. Rs. C-29/22 P und C-44/22 P, KS und KD v. Rat, ECLI:EU:C:2024:725.
[4] EuGH (Große Kammer), Urteil v. 10.09.2024, verb. Rs. C-29/22 P und C-44/22 P, KS und KD v. Rat, ECLI:EU:C:2024:725, Rn. 62-96.
[5] So bereits in: EuGH (Große Kammer), Urteil v. 28.03.2017, Rs. 72/15, Rosneft v. Her Majesty’s Treasury, E- CLI:EU:C:2017:236, Rn. 74.
[6] EuGH (Große Kammer), Urteil v. 06.10.2020, Rs. C-134/19 P, Bank Refah Kargaran v. Rat, E- CLI:EU:C:2020:793.
[7] EuGH, Urteil v. 25.03.2021, Rs. C-565/19 P, Carvalho u.a. v. Parlament und Rat, ECLI:EU:C:2021:252.
[8] EuGH (Große Kammer), Urteil v. 10.09.2024, verb. Rs. C-29/22 P und C-44/22 P, KS und KD v. Rat, ECLI:EU:C:2024:725, Rn. 113-138.
[9] EuGH (Große Kammer), Urteil v. 10.09.2024, verb. Rs. C-29/22 P und C-44/22 P, KS und KD v. Rat, ECLI:EU:C:2024:725, Rn. 116.
[10] Verb. Rs. C-29/22 P und C-44/22 P, Schlussanträge GA Ćapeta, 23.11.2023, ECLI:EU:C:2023:901, Rn. 113; Van Elsuwege, CMLR 2021, S. 1731, 1739.
[11] EuGH (Große Kammer), Urteil v. 10.09.2024, verb. Rs. C-29/22 P und C-44/22 P, KS und KD v. Rat, ECLI:EU:C:2024:725, Rn. 72.
[12] Verellen, KS and KD, on the Jurisdiction of the CJEU within the CFSP: Taking Conferral Seriously?, abrufbar unter: https://www.thomasverellen.com/blog/ks-and-kd-on-the-jurisdiction-of-the-cjeu-within-the-cfsp-taking-conferral-seriously (letzter Abruf 02.10.24).
[13] EuGH, Urteil v. 12.11.2015, Rs. C-439/13 P, Elitaliana v. Eulex Kosovo, ECLI:EU:C:2015:753.
[14] EuGH (Große Kammer), Urteil v. 19.07.2016, Rs. C-455/14 P, H v. Rat, ECLI:EU:C:2016:569.
[15] EuGH, Urteil v. 25.06.2020, Rs. C- 14/19 P, SATCEN v. KF, ECLI:EU:C:2020:492.
[16] Rs. 14/19 P, Schlussanträge GA Bobek, 19.03.2020, ECLI:EU:C:2020:220, Rn. 74 ff.
[17] EuGH (Große Kammer), Urteil v. 10.09.2024, verb. Rs. C-29/22 P und C-44/22 P, KS und KD v. Rat, ECLI:EU:C:2024:725, Rn. 116.
[18] Blaschke, Dealbreaker: GASP – Wie die verbundenen Rechtssachen C-29/22 P und C-44/22 P die Frage um den Beitritt der EU zur EMRK endgültig entscheiden könnten, abrufbar unter: https://jean-monnet-saar.eu/wp-content/uploads/2024/05/Saar-Blueprint_Annika-Blaschke.pdf(letzter Abruf 02.10.2024), S. 36 ff.
[19] Siehe hierzu beispielsweise: EuGH (Große Kammer), Urteil v. 01.03.2005, C-377/02, Van Parys v. BIRB, ECLI:EU:C:2005:121, Rn. 37 ff.
[20] EuGH (Große Kammer), Urteil v. 01.03.2016, C-440/14 P, National Iranian Oil Company v. Rat, ECLI:EU:C:2016:128, Rn. 77 ff.
[21] EuGH (Große Kammer), Urteil v. 10.09.2024, verb. Rs. C-29/22 P und C-44/22 P, KS und KD v. Rat, ECLI:EU:C:2024:725, Rn. 121.
[22] Verb. Rs. C-29/22 P und C-44/22 P, Schlussanträge GA Ćapeta, 23.11.2023, ECLI:EU:C:2023:901, Rn. 115; Johansen, European Papers 4/2019, S. 345, 350.
Zitiervorschlag: Blaschke, Annika, Zwischen Fortschritt und Widerspruch beim Grundrechtsschutz in der GASP – Das EuGH-Urteil in den verbundenen Rechtssachen C-29/22 P und C-44/22 P, jean-monnet-saar 2024.
DOI: 10.17176/20241007-192317-0
Gefördert durch die Deutsche Forschungsgemeinschaft (DFG) – Projektnummer: 525576645
