Ein Beitrag von Univ. Prof. Dr. Thomas Giegerich, LL.M. (Univ. of Virginia)*
Benedikt Riedl will in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung Nr. 157 vom 10.7.2025 auf S. 6 „Den Gordischen Knoten zerschlagen“. Mit dieser (möglicherweise auf die Redaktion zurückgehenden) etwas martialisch klingenden Metapher gemeint ist nach dem friedvoller formulierten (und dem Duktus des Artikels besser entsprechenden) Untertitel die Einhegung des europäischen Ultra-vires-Konflikts, also des Streits um die Frage, wer definitiv über die Grenzen der EU-Kompetenzen entscheidet – der EuGH oder nationale Gerichte. Eine solche Einhegung gelingt ihm aber nicht.
I. Ausgangsszenario: EU degeneriert zum Willkürregime
Der Autor beginnt mit dem folgenden fiktiven Szenario auf EU-Ebene: „Deutschland und die anderen Mitgliedstaaten vereinbaren neue europäische Verträge, die der EU zwar zusätzliche Kompetenzen, jedoch … ausdrücklich keine Steuerhoheit einräumen. … Ein Jahr später gerät Europa in eine schwere Wirtschaftskrise. Die Kommission schlägt eine zusätzliche europäische Mehrwertsteuer von fünf Prozent vor, die auf die nationale Umsatzsteuer aufgeschlagen wird, Europäisches Parlament und Rat stimmen zu, der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) bestätigt das Gesetz als zulässige Maßnahme in einer außergewöhnlichen Notlage.“ Riedl traut den Unionsorganen unter Einschluss des EuGH also zu, sich nach dem Grundsatz „Not kennt kein Gebot“ beliebig über unbestreitbare rechtliche Grenzen hinwegzusetzen. Ein solches Willkürsystem ist der Unionsebene fremd. Seit Jahrzehnten steht fest, dass die Europäische Gemeinschaft eine Rechtsgemeinschaft war[1] und die EU eine Union des Rechts ist.[2] Art. 2 EUV zählt die Rechtsstaatlichkeit zu den Grundwerten der EU,[3] und Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG macht deren Verpflichtung auf rechtsstaatliche Grundsätze zur Bedingung der deutschen Mitwirkung.
II. Framing der europäischen Integration als Gefahr für verfassungsstaatliche Errungenschaften
Mit seinem unrealistischen Szenario befeuert der Verfasser das Narrativ der europäischen Integration als Gefahr für den demokratischen Verfassungsstaat des Grundgesetzes. Dieses Narrativ reicht bis zur Diskussion darüber zurück, ob der Vertrag von Maastricht von 1992 ein Staatsstreich sei,[4] gegen den Deutsche das Widerstandsrecht des Art. 20 Abs. 4 GG ausüben dürften.[5] Durch ein solches Framing, das den EuGH als Willkürinstanz brandmarkt,[6] wird die Diskussion über den Ultra-vires-Konflikt nahezu zwangsläufig zum gewünschten Ergebnis gesteuert – dass nämlich die mitgliedstaatlichen Gerichte als letzte Bastion von Rechtsstaatlichkeit und Demokratie in Europa unverzichtbar sind und deshalb das letzte Wort über die Grenzen der EU-Kompetenzen behalten müssen.
Für den Normalfall einer Meinungsverschiedenheit zwischen EU und Mitgliedstaaten, wo exakt die Kompetenzgrenze in einem konkreten Fall verläuft, worüber vernünftige Beobachter häufig und legitimer Weise geteilter Meinung sein können, lässt sich aus dem irrealen Ausgangsszenario nichts herleiten. Man sollte das seit Jahrzehnten gut funktionierende intraföderale Alltagsverhältnis zwischen EU und Mitgliedstaaten nicht von einem Ausnahmezustand her denken, der nach menschlichem Ermessen nie eintreten wird. Man sollte auch nicht vergessen, dass Gefahren für verfassungsstaatliche Errungenschaften gegenwärtig eher auf mitgliedstaatlicher Ebene erkennbar sind.[7]
III. Missverstandener Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 2 EUV)
Ich teile Riedls Auffassung, dass die EU den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 2 EUV) durch Unterlassung von Ultra-vires-Akten nicht nur aus rechtsstaatlichen, sondern auch aus demokratischen Gründen einhalten muss. Denn kompetenzwidrigen EU-Akten fehlt die demokratische Legitimation, weil Akte in Bereichen, die nach den Verträgen in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten verblieben sind,[8] nur national demokratisch legitimiert werden können. Es stimmt allerdings nicht, dass nach dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung die EU nur in „ausdrücklich übertragenen Bereichen“ tätig werden dürfe, wie Riedl schreibt.[9] Im Gegenteil ist seit langem anerkannt, dass die EU auch implizit durch die Verträge verliehene Kompetenzen haben kann.[10] Dieser Irrtum des Autors hat indessen keine Folgen für seine weitere Argumentation, da sich die EU-Organe einschließlich des EuGH in seinem Eingangsszenario ja sogar über ausdrücklich im Vertrag festgeschriebene Kompetenzgrenzen hinwegsetzten.
IV. Verankerung der Ultra-vires-Kontrolle im EU-Recht
1. EU-Recht weist Ultra-vires-Kontrolle eindeutig dem EuGH zu
Gravierende Auswirkungen auf seine weitere Argumentation hat hingegen die Fehlvorstellung Riedls, es gebe keine vertragliche Regelung dazu, wer letztverbindlich bestimme, wo die EU-Kompetenzen endeten – nationale Höchstgerichte oder der EuGH. Natürlich gibt es eine solche vertragliche Regelung, und zwar in Art. 267 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Buchst. a AEUV. Danach sind letztinstanzlich entscheidende Gerichte der Mitgliedstaaten, wenn sich ihnen in einem schwebenden Verfahren eine entscheidungserhebliche Frage zur Auslegung der Verträge stellt, verpflichtet, den EuGH anzurufen.
Da die Zuweisung von Kompetenzen an die EU und die Festlegung ihrer Grenzen nach Art. 5 Abs. 2 Satz 1 EUV durch die Verträge erfolgt, lässt sich die Frage, ob die EU oder eines ihrer Organe ultra vires gehandelt hat,[11] nur durch eine Auslegung der Verträge beantworten. Diese Auslegung müssen die nationalen Höchstgerichte aber dem EuGH überlassen, denn sie kann nur einheitlich für die gesamte Union gegeben werden; anderenfalls würde die unionsweite Rechtseinheit zerstört, die für die EU überlebenswichtig ist. Sinn macht die Vorlagepflicht der nationalen Höchstgerichte nur, wenn sie an die Antwort des EuGH gebunden sind. Mit anderen Worten behalten die Verträge die verbindliche Entscheidung über Existenz und Grenzen der Unionskompetenzen dem EuGH vor, und nationale Höchstgerichte, die sich über dessen Vorabentscheidung hinwegsetzen, handeln primärrechtswidrig. Deshalb hat die Europäische Kommission im Nachgang zum PSPP-Urteil des BVerfG konsequenter Weise ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland eingeleitet.[12]
Übrigens hat das BVerfG selbst anerkannt, dass seine Ultra-vires-Kontrolle über den EuGH hinweg mit den Verträgen unvereinbar ist, seinen Rechtsverstoß aber im Hinblick auf die fortbestehende Vertragsherrschaft der Mitgliedstaaten als unvermeidlich bezeichnet.[13] Diese Begründung trägt schon deswegen nicht, weil die Vertragsherrschaft nur allen Mitgliedstaaten gemeinsam zusteht, und nicht jedem einzelnen allein.[14] Immerhin verspricht das Gericht, die nach seiner Konstruktion im Grundsatz unvermeidlichen Spannungslagen zwischen dem EU-Recht und dem GG „im Einklang mit der europäischen Integrationsidee kooperativ auszugleichen und durch wechselseitige Rücksichtnahme zu entschärfen.“ Deshalb werde es seine Ultra-vires-Kontrolle nur europarechtsfreundlich ausüben.[15]
2. „Europarechts-gegenläufige“ Ultra-vires-Kontrolle als Lösung?
Aufgrund seiner unrichtigen Annahme, die Verträge legten die Zuständigkeit des EuGH zur letztverbindlichen Entscheidung über Ultra-vires-Angriffe gegen EU-Akte nicht fest, macht sich Riedl seinerseits daran, die Ultra-vires-Kontrolle als Institut im Unionsrecht zu verankern. Hierzu bleibt er nicht auf der „Arbeitsebene“ bei Art. 263 Abs. 2 AEUV, nach dem der EuGH im Verfahren der Nichtigkeitsklage prüft, ob ein EU-Akt die Verträge (einschließlich des Art. 5 Abs. 2 Satz 1 EUV) verletzt. Denn dann stünde ja wiederum die EuGH-Zuständigkeit fest. Stattdessen greift er auf abstrakte grundlegende Prinzipien des Unionsverfassungsrechts zurück. Seiner Auffassung nach ist die Ultra-vires-Kontrolle ein Gebot des Prinzips der europäischen Demokratie, was sich hören lässt, wenngleich mir eine Radizierung im Rechtsstaatsprinzip näher gelegen hätte. Wir sind uns jedenfalls darüber einig, dass das Primärrecht eine effektive gerichtliche Ultra-vires-Kontrolle über Akte der EU und ihrer Organe verlangt. Welches Gericht aber soll insoweit das letzte Wort haben (Gordischer Knoten)? Das EU-Recht legt – wie gezeigt, aber von Riedl ignoriert – eindeutig fest, dass es der EuGH ist. Wer soll es dann nach seiner Auffassung dann sein?
Wenn der Autor ausführt, er wolle mit seinem Ansatz den Gordischen Knoten nicht lösen, sondern verschieben, meint er damit offenbar eine Verschiebung aus dem nationalen Verfassungsrecht ins EU-Recht. Da das deutsche Verfassungsrecht die Letztentscheidung über die Kompetenzgrenzen der EU dem BVerfG vorbehält, wie dieses in st. Rspr. betont, will der Autor offenbar die Zuständigkeit der nationalen Höchstgerichte zur definitiven Ultra-vires-Kontrolle contra legem in das Primärrecht hineinlesen, auch wenn er dies nicht ausdrücklich sagt. Nur dann macht es auch Sinn, diese Kontrolle als „Europarechts-gegenläufig“ einzustufen – ein merkwürdiger Ausdruck für „europarechtswidrig“. Denn als solche ist die Ultra-vires-Kontrolle in einer Union des Rechts keineswegs europarechtswidrig; das ist nur ihre Ausübung durch nationale Gerichte unter Missachtung des EuGH. Denn eine solche Gestaltung begründet die Gefahr uneinheitlicher Entscheidungen und legt damit die Axt an die Wurzel der EU, deren Existenz von der unionsweiten Rechtseinheit und Rechtssicherheit abhängt. Dass das Unionsrecht selbst genau dies anordnen soll, ist schlechterdings unvorstellbar.
V. Kooperationsverhältnis der Gerichtsebenen
Riedl endet mit einer versöhnlichen Note, wenn er die Ultra-vires-Kontrolle ganz zutreffend als „gerichtliche Gemeinschaftsaufgabe“ einstuft. Denn als Union des Rechts ist die EU darauf angewiesen, dass die nationalen Gerichte an einer Durchsetzung des Art. 5 Abs. 2 EUV gegenüber den EU-Organen mitwirken, damit ein angemessenes föderales Gleichgewicht gewahrt bleibt. Sie kooperieren dabei mit dem EuGH im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens gem. Art. 267 AEUV und können durch die sorgfältige Begründung ihrer Vorlagebeschlüsse Einfluss auf dessen Entscheidungen nehmen. Ergehen aber Vorabentscheidungen, so sind sie für die nationalen Gerichte verbindlich. Diese können freilich mit erneuten Vorabentscheidungsersuchen verbliebene Unklarheiten durch den EuGH beseitigen lassen.
VI. Das Ei des Kolumbus im Ultra-vires-Konflikt: Europafreundlichkeit des GG ernst nehmen
Das Ei des Kolumbus im Ultra-vires-Konflikt liegt in einem anderen Korb, als Riedl vermutet, nämlich im deutschen Verfassungsrecht, von dem der Konflikt seinen Ausgang nahm. Anders als das BVerfG annimmt, verlangt es Art. 79 Abs. 3 GG nicht, dass EuGH-Entscheidungen über die Kompetenzmäßigkeit von EU-Akten in Karlsruhe erneut überprüft und ggf. verworfen werden können. Da die GG-Präambel die Gleichberechtigung der Glieder des vereinten Europas verlangt, müsste Deutschland eine solche nationale Ultra-vires-Nachkontrolle auch allen anderen nationalen Höchstgerichten zubilligen. Mit der Europafreundlichkeit des GG ist aber eine dysfunktionale Zuständigkeitsgestaltung unvereinbar, die siebenundzwanzig nationalen Höchstgerichten (von denen einzelne bereits von Autokraten „gekapert“ sind) das Recht vorbehält, für ihren Jurisdiktionsbereich ggf. voneinander abweichende Entscheidungen über die Kompetenzmäßigkeit eines EU-Aktes zu treffen. Auf diese Weise lässt sich eine langfristig stabile und demokratisch legitimierte europäische Integration, wie sie der Autor anvisiert, gewiss nicht gewährleisten.
Außerhalb der europäischen Integration belegt Art. 24 Abs. 3 GG, dass der Verfassungsgeber die Unterwerfung Deutschlands unter verbindliche Entscheidungen übernationaler Gerichte auf Weltebene nicht nur gebilligt, sondern sogar verlangt hat. Umso mehr gilt dies innerhalb des engen Zusammenschlusses der europäischen Integration, die in der Präambel und Art. 23 Abs. 1 GG zum Staatsziel und Verfassungsauftrag ausgestaltet wird. Denn die Europafreundlichkeit des GG ist stärker ausgeprägt als seine internationale Offenheit im Allgemeinen.
Dabei bleibt für den offenen Verfassungsstaat des GG entscheidend, dass übernationale Gerichte ihre Gerichtsbarkeit in rechtsstaatlich einwandfreier Weise ausüben, also mit persönlich integren und ausreichend fachkundigen Personen besetzt sind, die nach Maßgabe hinreichend klarer Rechtsstandards unabhängig und unparteilich in einem fairen Verfahren entscheiden. Das ist beim EuGH gewährleistet, und deshalb darf und muss er auch aus Sicht des GG das letzte Wort in Ultra-vires-Fällen haben.
In den gegenwärtigen Zeitumständen sind die europäischen Klein- und Mittelstaaten wie nie zuvor darauf angewiesen, ihre Kräfte effektiv zu bündeln, um sich in den globalen Turbulenzen behaupten zu können. Diese Hintergrundfolie darf bei der Interpretation des unionalen und nationalen Europaverfassungsrechts nicht außer Acht gelassen werden. Diese Interpretation sollte der EU die Erreichung ihrer Ziele (Art. 3 EUV) erleichtern, jedenfalls aber nicht unnötig erschweren.
*Univ.-Prof. Dr. iur. Thomas Giegerich, LL.M. (Univ. of Virginia) ist Direktor des Europa-Instituts und Inhaber des Lehrstuhls für Europarecht, Völkerrecht und Öffentliches Recht an der Universität des Saarlandes. Er leitet den Wissenschaftsblog Jean Monnet Saar.
[1] St. Rspr. seit EuGH, Urteil vom 23.04.1986, Rs. 294/83, Slg. 1986, 1339 Rn. 23.
[2] Vgl. nur EuGH, Urteil vom 08.04.2025, Rs. C-292/23, ECLI:EU:C:2025:255, Rn. 66 m.w.N.
[3] Seit dem Vertrag von Amsterdam von 1997 gehörte der Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit nach Art. 6 Abs. 1 EUV a.F. zu den Grundsätzen der Union. Schon Walter Hallstein hatte die Europäische Gemeinschaft als „Schöpfung des Rechts“ bezeichnet (Die Europäische Gemeinschaft, 5. Aufl. 1979, S. 53).
[4] Peter M. Huber, Maastricht: Ein Staatsstreich?, 1993, verneinte seine Frage zwar, nahm aber an, dass „wohl mit dem nächsten Integrationsschritt die durch Art. 79 III GG gezogene Grenze überschritten werden dürfte“ (S. 48).
[5] So die Verfassungsbeschwerdeführer im Verfahren BVerfGE 89, 155.
[6] So auch BVerfGE 154, 17 (96 ff.) – PSPP.
[7] Vgl. z.B. Hermann-Josef Blanke/Aimee Sander, EuR 58 (2023), 54 ff.; Jonathan Bauerschmidt, EuR 2024, 300 ff. Aus der Rechtsprechung EuGH, Urteil vom 15.07.2021, Rs. C-791/19, ECLI:EU:C:2021:596; Urteil vom 13.07.2023, verb. Rs. C-615/20 und C-671/29, ECLI:EU:C:2023:562; Urteil vom 05.06.2023, Rs. C-204/21, ECLI:EU:C:2023:442; Schlussanträge des GA Spielmann vom 11.3.2025 in der Rs. C-448/23, ECLI:EU:C:2025:165. EGMR, Wałęsa v. Poland, Nr. 50849/21, Urteil vom 23.11.2023.
[8] Art. 4 Abs. 1, Art. 5 Abs. 2 Satz 2 EUV.
[9] So zu Unrecht auch BVerfGE 92, 203 (240 Rn. 148): „Es ist allgemein anerkannt, daß die Rechtsetzungsorgane der EWG einer ausdrücklichen Kompetenzzuweisung in den Gründungsverträgen bedürfen …“ Aber diese Passage stellt einen Ausreißer in der Karlsruher Rechtsprechung dar.
[10] Eckhard Pache, in: Matthias Pechstein/Carsten Nowak/Ulrich Häde (Hrsg.), Frankfurter Kommentar zu EUV, GRC und AEUV, Bd. I, 2. A. 2023, Art. 5 EUV Rn. 43 ff. Vgl. auch BVerfGE 123, 267 (351 f.).
[11] Im Zwischenorganverhältnis wird der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung in Art. 13 Abs. 2 Satz 1 EUV gespiegelt.
[12] Thomas Giegerich, Ende gut, alles gut? – Europäische Kommission stellt Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland wegen des Karlsruher PSPP-Urteils ein, Saar Brief vom 3.12.2021.
[13] BVerfGE 126, 286 (303); 134, 366 (384); 154, 17 (90 f.).
[14] So bereits Thomas Giegerich, ZEuS 2016, 3 (31).
[15] BVerfGE 126, 286 (303).
Zitiervorschlag: Giegerich, Thomas, Vom Gordischen Knoten zum Ei des Kolumbus im Europaverfassungsrecht: Den Ultra-vires-Konflikt hat Benedikt Riedl in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung nicht eingehegt, jean-monnet-saar 2025.
DOI: 10.17176/20250714-151304-0
Gefördert durch die Deutsche Forschungsgemeinschaft (DFG) – Projektnummer: 525576645
