Ein Beitrag von Prof. em. Dr. iur. Thomas Giegerich, LL.M.
Am 20. und 21.11.2025 hielt die Wissenschaftliche Gesellschaft für Europarecht ihr XXVI. Wissenschaftliches Kolloquium zum Thema „Die Europäische Union in der internationalen Streitbeilegung“ an der Universität des Saarlandes in den Räumen des Europa-Instituts ab. Die Manuskripte der Vorträge sollen im Laufe des nächsten Jahres in einem Beiheft zur Zeitschrift „Europarecht“ veröffentlicht werden. Ich selbst hielt dort einen Vortrag mit dem Titel dieses Saar Briefs, in dem ich die Ausgangsfrage bejaht habe: Eine Lösung ist in Sicht. In den kommenden Jahren wird der fehlende Schlussstein der europäischen Menschenrechtsarchitektur mit dem EMRK-Betritt der EU eingefügt werden. Mein Vortrag lässt sich folgendermaßen zusammenfassen:
A. Entwurf einer Beitrittsübereinkunft scheiterte 2014 an den besonderen rechtlichen Herausforderungen des EMRK-Beitritts der EU
Dieser Beitritt stellt sowohl die Union als auch das Konventionssystem vor besondere Herausforderungen. Denn die gleichzeitige Mitgliedschaft der EU als nichtsouveräner supranationaler Union ohne eigene Staatsqualität und ihrer souveränen Mitgliedstaaten in einem hochintegrierten Menschenrechtsschutzsystem mit eigener obligatorischer Gerichtsbarkeit bildet einen echten Sui-generis-Fall. Was die Souveränität der Konventionsstaaten und die daraus folgende Impermeabilität ihres nationalen Rechts von selbst garantiert, muss für die EU durch die Beitrittsübereinkunft eigens gewährleistet werden: die Trennung des EU-Binnenbereichs, in den das Völkerrecht mangels Souveränitätspanzers sonst direkt einwirken könnte, vom EMRK-Außenbereich. Diese Trennung ist notwendig, um die Autonomie des Unionsrechts als funktionales Äquivalent zur staatlichen Souveränität und des EuGH als dessen Letztinterpreten zu schützen. Dies hatte der 1. Entwurf einer Beitrittsübereinkunft von 2013 nicht richtig gemacht, wie der EuGH in seinem Gutachten 2/13 Ende 2014 in sehr deutlicher Weise feststellte.[1]
Im Einzelnen äußerte der EuGH die folgenden sechs Einwände gegen den 1. Entwurf: Er stimme Art. 53 EMRK und Art. 53 GRC nicht aufeinander ab; er enthalte keine Vorkehrungen, um der Gefahr einer Beeinträchtigung des unionsrechtlichen Grundsatzes des gegenseitigen Vertrauens zwischen den Mitgliedstaaten zu begegnen; ihm fehle eine Regelung des Verhältnisses zwischen dem Vorabentscheidungsverfahren (Art. 267 AEUV) und der in Protokoll Nr. 16 zur EMRK eingeführten Möglichkeit nationaler Höchstgerichte, ein Gutachten vom EGMR anzufordern; er schließe entgegen Art. 344 AEUV die Möglichkeit von Rechtsstreitigkeiten zwischen Mitgliedstaaten vor dem EGMR im materiellen Anwendungsbereich des EU-Rechts nicht aus; die Modalitäten des Mitbeschwerdegegner-Mechanismus und des Vorabbefassungsverfahrens gewährleisteten die besonderen Merkmale des Unionsrechts und der Union nicht ausreichend; schließlich verstoße die Übereinkunft gegen die besonderen Merkmale des Unionsrechts in Bezug auf die gerichtliche Kontrolle der Handlungen, Aktionen und Unterlassungen der EU im GASP-Bereich.
B. Provisorische Einigung auf 2. Entwurf von 2023
2023 erfolgte nach dreijährigen Verhandlungen eine provisorische Einigung der Verhandlungsparteien im Format 46+1 – die 46 Konventionsstaaten und die EU – auf den 2. Entwurf einer Beitrittsübereinkunft. Dieser stellt einen Bona-fide-Versuch dar, die Einwände des EuGH gegen den 1. Entwurf ohne Beschädigung des Konventionssystems auszuräumen.[2] Der 2. Entwurf enthält für fünf der sechs Einwände des EuGH Lösungen, nicht jedoch für das GASP-Problem, für das die EU eine unionsinterne Bereinigung versprochen, aber noch nicht präsentiert hat. Erst wenn diese von den anderen Verhandlungsparteien für akzeptabel befunden wird, kann das Gesamtpaket endgültig angenommen werden.
C. Ungelöstes GASP-Problem
Das GASP-Problem besteht nach den Ausführungen des EuGH im Gutachten 2/13 darin, dass dessen eigene Gerichtsbarkeit über GASP-Maßnahmen durch Art. 24 Abs. 1 UA 2 S. 6 EUV, Art. 275 AEUV stärker beschränkt ist, als es diejenige des EGMR nach dem Beitritt der EU zur EMRK sein wird. Die Zuständigkeit für die gerichtliche Kontrolle von EU-Maßnahmen dürfe jedoch nicht ausschließlich einem internationalen Gericht außerhalb des EU-Rahmens übertragen werden.[3] Eine überzeugende Begründung dafür blieb der EuGH damals allerdings schuldig. Denn die Generalanwältin hatte in ihrer Stellungnahme im Gutachtenverfahren 2/13 zu Recht darauf hingewiesen, dass der EUV selbst keinen Widerspruch sieht zwischen der eingeschränkten Gerichtsbarkeit des EuGH und der weitergehenden des EGMR im GASP-Bereich, denn er verpflichtet in Art. 6 Abs. 2 EUV die Union zum EMRK-Beitritt ungeachtet von Art. 24 Abs. 1 UA 2 S. 6 EUV, Art. 275 AEUV.[4] Hinzukommt, dass der Schutz der Menschenrechte in der EU im Einklang mit Art. 2 EUV verbessert würde, wenn GASP-Akte zumindest vom EGMR kontrolliert werden könnten. Mit anderen Worten würde der EMRK-Beitritt die EU ihren eigenen Grundwerten näherbringen, als sie derzeit ist.
Ungeachtet der unzureichenden Begründung muss das vom EuGH identifizierte GASP-Problem gelöst werden, bevor die EU der EMRK beitreten kann, damit dieser Beitritt primärrechtskonform erfolgt. Da eine förmliche Änderung von Art. 24 Abs. 1 UA 2 S. 6 EUV, Art. 275 AEUV im Wege der ordentlichen Vertragsänderung nach Art. 48 EUV politisch ausgeschlossen ist, bleibt nichts anderes übrig, als eine Lösung im Rahmen des derzeitigen primärrechtlichen Acquis zu finden. Tatsächlich hat der EuGH seine Gerichtsbarkeit über die GASP in den elf Jahren seit dem Gutachten 2/13 kontinuierlich ausgeweitet und damit die Jurisdiktionsdiskrepanz zum EGMR deutlich verkleinert.[5]
Als man sich im April 2023 provisorisch auf den 2. Entwurf der Beitrittsübereinkunft einigte, waren die verbundenen Rechtssachen KS und KD gegen Rat beim EuGH anhängig.[6] Dort ging es um dessen Gerichtsbarkeit über Grundrechtsverletzungen durch Eulex Kosovo, eine zivile Mission im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik gem. Art. 42, 43 EUV. Man hoffte auf Seiten der EU, dass der EuGH in diesem Fall die Jurisdiktionslücke zum EGMR vollständig schließen würde. Im November 2023 plädierte die Generalanwältin in ihren Schlussanträgen genau dafür, und zwar ausdrücklich auch, um der EU den EMRK-Beitritt zu ermöglichen: Der EuGH sei umfassend zuständig, die Vereinbarkeit von GASP-Maßnahmen mit den Grundrechten sicherzustellen.[7] In seinem Urteil von 2024 folgte der EuGH diesem Vorschlag aber nicht, sondern zog die Grenzen seiner Gerichtsbarkeit enger, weil der Jurisdiktionsausnahme in Art. 24 Abs. 1 UA 2 Satz 6 EUV, Art. 275 Abs. 1 AEUV sonst teilweise ihre Effektivität genommen würde.[8] Stattdessen reduzierte er die GASP-Ausnahme von seiner Gerichtsbarkeit teleologisch durch eine Art Political-Question-Doktrin: Wenn die streitgegenständlichen GASP-Maßnahmen „nicht unmittelbar mit den politischen oder strategischen Entscheidungen in Verbindung stehen, die die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union im Rahmen der GASP, insbesondere der GSVP, treffen“, fielen diese nach dem Sinn und Zweck der Jurisdiktionsausnahme unter seine Gerichtsbarkeit, und er sei zuständig, deren Rechtmäßigkeit zu beurteilen und sie auszulegen.[9]
Anders als der Ansatz der Generalanwältin stellt die Political-Question-Doktrin des EuGH, deren Reichweite überdies unklar ist,[10] nicht sicher, dass seine Gerichtsbarkeit in GASP-Fällen genauso weit reicht wie die Jurisdiktion des EGMR. Denn zwar gesteht auch der EGMR den Konventionsparteien gewisse Freiräume in Richtung einer Political-Question-Doktrin zu, was die Gewaltenteilung zwischen Exekutive und Judikative im Bereich der auswärtigen Gewalt angeht.[11] Jedoch ist nicht garantiert, dass sich die entsprechenden Ansätze des EuGH und des EGMR immer decken. Damit ist die Kongruenz der Luxemburger und Straßburger Gerichtsbarkeit über die GASP weiterhin nicht gewährleistet und das GASP-Problem zwar deutlich verkleinert, aber keineswegs vollständig ausgeräumt. Der Sache nach kann die Lösung nur darin liegen, dass der EuGH seinen Vorbehalt gegen eine weiterreichende Jurisdiktion des EGMR im GASP-Bereich aufgibt.
D. Ausblick: Weiteres Gutachtenverfahren vor dem EuGH und Ratifikationsmarathon
Um dem EuGH dazu Gelegenheit zu geben, sollte die Kommission zügig den Antrag nach Art. 218 Abs. 11 AEUV zur Begutachtung des 2. Entwurfs der Beitrittsübereinkunft stellen, wie sie es bereits vor Monaten beschlossen hat,[12] und gemeinsam mit dem Rat, dem Europäischen Parlament und den Mitgliedstaaten an den EuGH appellieren, der EU den Weg zum EMRK-Beitritt jetzt freizumachen. Dem Vernehmen nach ist der Gutachtenantrag der Kommission in den letzten Tagen beim Gerichtshof eingegangen.
Der 2. Entwurf stellt das bestmögliche Kompromiss-Ergebnis dar, um die Einwände des EuGH gegen den 1. Entwurf zu überwinden. Da diesbezügliche Lösungen nur im Wege einer Einigung mit den Nicht-EU-Mitgliedstaaten im EMRK-System gefunden werden können, muss der EuGH der EU Verhandlungsspielräume zugestehen, um die Beitrittspflicht aus Art. 6 Abs. 2 EUV nicht zu torpedieren. Voraussichtlich wird Gerichtshof den 2. Entwurf daher akzeptieren und dabei auch seinen Vorbehalt in Bezug auf die GASP aufgeben. Anderenfalls besteht die Gefahr, dass das Beitrittsgebot in Art. 6 Abs. 2 EUV auf Dauer unerfüllt bleibt. Das wäre ein herber Schlag auch für das EMRK-System, das in letzter Zeit selbst unter Druck geraten ist und seinerseits die Unterstützung durch die EU gebrauchen kann. Man darf annehmen, dass der EuGH diesen Hintergrund in seine Erwägungen einbeziehen wird.
Aus dem Kreis der Nicht-EU-Mitgliedstaaten wurde im Laufe der Verhandlungen die Anregung geäußert, das Ministerkomitee möge beim EGMR ein Gutachten gem. Art. 47 EMRK zum Beitrittsübereinkommen beantragen.[13]Solche Gutachten sind auf die Auslegung der EMRK und ihrer Protokolle beschränkt und dürfen keine Fragen zum Gegenstand haben, über die der EGMR oder das Ministerkomitee aufgrund eines nach der Konvention eingeleiteten Verfahrens zu entscheiden haben könnte. Die einzige sinnvoll zu stellende Frage könnte sein, ob die EMRK und ihre Protokolle so auszulegen sind, dass sie ihrerseits dem 2. Entwurf entgegenstehen. Ob Art. 47 EMRK eine ausreichende Grundlage für ein derartiges Gutachten wäre, erscheint zweifelhaft.[14] Die Gutachtenfrage wäre jedenfalls ohne weiteres zu verneinen. Denn der 2. Entwurf wird mit seinem Inkrafttreten zum integralen Bestandteil der EMRK, ist dieser also gleichrangig.[15] Dementsprechend muss er nach seinem Art. 11 Abs. 3 auch von allen Konventionsstaaten ratifiziert werden, die ja die Herren der EMRK und ihrer Protokolle sind. Alle im 2. Entwurf zugunsten der EU vorgesehenen Sonderbestimmungen werden damit von allen Konventionsparteien konsentiert. Daher kann das Beitrittsübereinkommen von vornherein nicht gegen die EMRK und ihre Protokolle verstoßen, und es ist deshalb unwahrscheinlich, dass ein Gutachtenverfahren vor dem EGMR durchgeführt wird. Von Seiten des Europarats droht also keine Verzögerung des Beitrittsprozesses.
Geduld ist freilich weiter nötig, denn nach dem Abschluss des Gutachtenverfahrens vor dem EuGH voraussichtlich im Laufe des Jahres 2026 muss die Beitrittsübereinkunft noch förmlich von der 46+1-Verhandlungsgruppe, dann vom Lenkungsausschuss für Menschenrechte und anschließend vom Ministerkomitee des Europarats beschlossen werden. Daran schließen sich die Ratifikationsverfahren in allen 46 Konventionsstaaten und der EU an. Auf EU-Ebene beschließt gemäß Art. 218 Abs. 6 lit. a ii, Abs. 8 UA 2 Satz 2 AEUV der Rat nach Zustimmung des Europäischen Parlaments hierüber einstimmig, wobei sein Beschluss erst in Kraft tritt, wenn ihm alle Mitgliedstaaten im Einklang mit ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Vorschriften zugestimmt haben. In Deutschland ist dazu nach § 3 Abs. 1 IntVG ein Gesetz gemäß Art. 23 Abs. 1 GG erforderlich. Hierfür genügen einfache Mehrheiten im Bundestag und Bundesrat, ebenso wie für das Gesetz im Sinne von Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG, das Voraussetzung für die Ratifikation der Beitrittsübereinkunft durch Deutschland als Konventionsstaat ist. Deshalb könnten die beiden Gesetze in eines zusammengefasst werden.
Dieser Ratifikationsmarathon wird sicherlich mehrere Jahre in Anspruch nehmen und möglichen Vetospielern Gelegenheit für Obstruktionen bieten. Als Optimist nehme ich aber an, dass die Beitrittsübereinkunft noch in diesem Jahrzehnt Kraft treten wird. Denn schließlich haben die Staats- und Regierungschefs aller Europarat-Staaten auf der 4. Gipfelkonferenz im Mai 2023 in ihrer Reykjavík Declaration die kurz vorher zustande gekommene provisorische Einigung auf die revidierten Beitrittsinstrumente als wichtigen Erfolg im Prozess des Beitritts der EU zur EMRK begrüßt und ihr Engagement für die rechtzeitige Annahme der Beitrittsübereinkunft bekundet.[16]
[1] Gutachten 2/13 vom 18.12.2014, ECLI:EU:C:2014:2454.
[2] https://rm.coe.int/steering-committee-for-human-rights-cddh-interim-report-to-the-committ/1680aace43 (22.11.2025).
[3] Fn. 1, Rn. 249 ff.
[4] ECLI:EU:C:2014:2475, Rn. 194.
[5] Eingehend Thomas Giegerich, The Rule of Law, Fundamental Rights, the EU’s Common Foreign and Security Policy and the ECHR: Quartet of Constant Dissonance?, Zeitschrift für Europarechtliche Studien 27/4 (2024), S. 590 – 633 (auch frei online abrufbar unter https://www.nomos-elibrary.de/10.5771/1435-439X-2024-4-590/the-rule-of-law-fundamental-rights-the-eu-s-common-foreign-and-security-policy-and-the-echr-quartet-of-constant-dissonance-jahrgang-27-2024-heft-4?page=1).
[6] Verb. Rs. C-29/22 P und C-44/22 P.
[7] ECLI:EU:C:2023:901.
[8] ECLI:EU:C:2024:725.
[9] Ebd., Rn. 116 ff. Kritisch Stian Øby Johansen, The (Im)possibility of a CFSP “Internal Solution”, in: Stian Øby Johansen/Geir Ulfstein/Andreas Follesdal/Ramses A. Wessel (eds.), The Revised Draft Agreement on the Accession of the EU to the ECHR, European Papers, Vol. 9, 2024, No. 2, S. 783, 796 f.
[10] Vgl. Luigi Lonardo, How the Court Tries to Deliver Justice in Common Foreign and Security Policy, European Papers, Vol. 9, 2024, No. 2, S. 830, 841 ff.
[11] Vgl. Giegerich (Fn. 5), S. 619 ff. S. dazu auch EGMR, Urt. v. 4.4.2024, Tamazount u.a. gegen Frankreich (Nr. 17131/19 u.a.), Abschn. 112 ff., wo die Anwendung der Acte de gouvernement-Doktrin der französischen Verwaltungsgerichte im konkreten Fall für mit Art. 6 Abs. 1 EMRK vereinbar gehalten wurde.
[12] Commission Decision on a request for an opinion of the Court of Justice pursuant to article 218 (11) TFEU in relation to the draft agreement providing for the accession of the European Union to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, C(2025)3950 vom 25.7.2025 (https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=C(2025)3950&lang%20=it&lang=de [18.11.2025]). Das Dokument ist bisher nicht veröffentlicht worden.
[13] Anita Kovacs, The on and off negotiations on the EU’s accession to the ECHR – it’s complicated, und Stian Øby Johansen, The first renegotiation meeting, EU Law Analysis, 30 January 2021; Alain Chablais, EU Accession to the ECHR: The Non-EU Member State Perspective, in: Johansen/Ulfstein/Follesdal/Wessel (Fn. 9), European Papers, Vol. 9, 2024, No. 2, S. 715, 717, 727.
[14] In diesem Sinne Parliamentary Assembly of the Council of Europe (PACE), Legal aspects of the accession of the European Union to the European Convention on Human Rights – Report (Doc. 16126 of 7 March 2025), Abschn. 48.
[15] Vgl. Art. 1 Abs. 2 des 2. Entwurfs, der eine entsprechende Bestimmung als Art. 59 Abs. 2 lit. b in die EMRK einfügt.
[16] Reykjavík Declaration des 4. Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs des Europarats vom 16/17.5.2023, S. 8 (https://rm.coe.int/4th-summit-of-heads-of-state-and-government-of-the-council-of-europe/1680ab40c1 [23.11.2025]).
Zitiervorschlag: Giegerich, Thomas, Der EuGH und der EGMR – Lösung in Sicht für den EMRK-Beitritt der EU?, jean-monnet-saar 2025.
DOI: 10.17176/20251124-100210-0
Gefördert durch die Deutsche Forschungsgemeinschaft (DFG) – Projektnummer: 525576645
