Die unendliche Geschichte des Beitritts der EU zur EMRK geht weiter

Ein Beitrag von Oskar Josef Gstrein*

Der Hintergrund

Als Ende der 1970er Jahre die Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft nach einer engagierten akademischen Diskussion erste zaghafte Schritte in Richtung Beitritt der EU zum zentralen europäischen Menschenrechtsschutzsystem anregte, ahnte sie wohl nicht, welche Unwegsamkeiten im Laufe der Jahrzehnte dieser Prozess mit sich bringen sollte. Zwar war offensichtlich geworden, dass wirtschaftliche Integration nicht ohne ein in der Gemeinschaft fehlendes grund- bzw. menschenrechtliches Rechtsschutzssystem auskommt. Allerdings war von Anfang an fraglich, wie der Gerichtshof der Gemeinschaft bzw. Union in Luxemburg darauf reagieren würde, wenn eine Integration der Rechtsordnung der Union in diesem Bereich stattfinden sollte.

Bereits im Gutachten 2/94 vom 28.03.1996 hatte der EuGH grundlegende Voraussetzungen für einen Beitritt der EU zur EMRK festgelegt. In den folgenden Jahren bzw. Jahrzehnten kam die Grundrechtecharta der Union hinzu, es wurde das Primärrecht der Union entsprechend modifiziert und auch von Seiten des Europarates wurden etliche Vorkehrungen getroffen um schließlich die ersehnte Schließung der Lücke im Grundrechtsschutz in Europa zu erreichen. Ziel war es ein integriertes Schutzsystem im Bereich der Menschenrechte zu haben, welches die nationale, unionale und internationale Gerichtsbarkeit am Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg umfasst.

Als schließlich am 1.12.2009 der Vertrag von Lissabon mit seiner verbindlichen Beitrittsverpflichtung in Art 6 Abs 2 EUV in Kraft trat, schien der Beitritt der EU zur EMRK praktisch unausweichlich. Doch die Verhandlungen bis zu einem fertigen Entwurf für ein Beitrittsabkommen gestalteten sich äußerst komplex und schwierig. Ausgehend vom Jahr 2010 mussten zwei unterschiedliche Verhandlungsprozesse absolviert werden, bis schließlich am 04.07.2013 von der Europäischen Kommission ein Gutachten nach Art 218 Abs 11 AEUV beim EuGH angefordert wurde. Nachdem der Gerichtshof in Luxemburg sich wesentlich im Verhandlungsprozess engagiert hatte und sowohl durch ein Reflexionspapier als auch durch eine gemeinsame Stellungnahme der Präsidenten den Prozess zu unterstützen schien, kam die Ablehnung des Verhandlungsergebnisses durch das Gutachten 2/13 vom 18.12.2014 umso überraschender.

Da der zweite Satz von Art. 218 Abs 11 AEUV vorsieht, dass im Falle eines ablehnenden Gutachtens die geplante Übereinkunft nur in Kraft treten kann, sofern sie oder die Verträge abgeändert werden, dürfte der Beitritt der EU zur EMRK auf Jahre, vielleicht sogar Jahrzehnte, hinausgeschoben worden sein. Man muss aus Sicht der Befürworter eines Beitritts fast von einem „worst case scenario“ sprechen.

Diese Entwicklung kommt vor allem auch angesichts des zuletzt relativ positiven politischen Klimas und der abschließenden Bemerkungen der Generalanwältin Kokott überraschend, hatte diese doch noch am 13.06.2014 in ihrer Stellungnahme festgestellt:

278. Die Prüfung des Abkommensentwurfs anhand der in Art. 6 Abs. 2 EUV und im Protokoll Nr. 8 enthaltenen rechtlichen Kriterien sowie im Lichte der Erklärung Nr. 2 hat nichts ergeben, was die Vereinbarkeit des geplanten Beitritts der Union zur EMRK mit den Verträgen grundlegend in Frage stellen könnte. Der Abkommensentwurf bedarf lediglich einiger vergleichsweise geringfügiger Modifizierungen bzw. Ergänzungen, die sich ohne größeren Aufwand realisieren lassen dürften.

279. Vor diesem Hintergrund erschiene es mir nicht als zweckmäßig, den Abkommensentwurf beim derzeitigen Stand seiner Formulierung für mit den Verträgen unvereinbar zu erklären. Vielmehr sollte der Gerichtshof in Anlehnung an sein zweites Gutachten zum Europäischen Wirtschaftsraum(161) aussprechen, dass der Abkommensentwurf mit den Verträgen vereinbar ist, vorausgesetzt, die von mir erwähnten Modifizierungen, Ergänzungen und Klarstellungen werden vorgenommen.

Die Entscheidung des Plenums im Überblick

Die Gründe für die Ablehnung des Entwurfs für ein Beitrittsabkommen sind mannigfaltig:

• Der Status der Union als Internationale Organisation mit einer besonderen Rechtsordnung (Rn. 158 ff.).
• Die Autonomie dieser Rechtsordnung verknüpft mit der Stellung des Gerichtshofs (Rn. 180 ff.).
• Die Wahrung der Einheit des Unionsrechts im Hinblick auf ein einheitliches Schutzniveau in vergemeinschafteten Bereichen (mit Hinweis auf die Melloni Rspr. in Rn. 188 und Art. 53 GrCH in Rn. 189).
• Das Verhältnis zwischen Mitgliedstaaten der Union untereinander im Sinne des Grundsatzes des gegenseitigen Vertrauens (Rn. 191).
• Das Verhältnis zwischen Mitgliedstaaten der Union untereinander sowie zwischen Mitgliedstaaten und Union im Sinne des Art. 344 AEUV (Rn. 201 ff.).
• Der Einfluss des noch nicht eingeführten Verfahrens in Prot. Nr. 16 EMRK, welches dem EGMR die Möglichkeit geben könnte, eine Art Rechtsgutachten auf Antrag der nationalen Gerichtsbarkeit zu erstellen, ohne dass der EuGH Stellung beziehen kann (Rn. 196 ff.).
• Der neue Mitbeschwerdegegner-Mechanismus und die Tatsache, dass der EGMR sich über das Verhältnis zwischen EU und Mitgliedstaaten in einem Verfahren äußern müsste. Dies gilt insbesondere für die Aufforderung zur Beteiligung am Verfahren wie für eine Entscheidung über den Anteil der Mitgliedstaaten und der Union im Falle der Notwendigkeit einer Kompensationszahlung (Rn. 215 ff.).
• Das Verfahren zur Vorabbefassung des Gerichtshofs, da nicht sichergestellt werden kann, dass einzig die Auslegung des EuGH im Bezug auf das Unionsrecht sich letztlich durchsetzt. Zur Vereinbarkeit von Primärrecht mit der EMRK könnte sich ohnehin nur der EGMR äußern. (Rn. 236 ff.).
• Die Tatsache, dass die Menschenrechtskontrolle der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der Union der Aufsicht eines externen Gerichtshofs übertragen werden würde, als der EuGH keine Gerichtsbarkeit darüber ausüben kann. Dies gilt insbesondere für den sehr begrenzten Bereich, der bereits jetzt dem EuGH zur Kontrolle übertragen wurde (Rn. 249 ff.).

Das praktisch einzige Zugeständnis der Richter bezieht sich auf die nun vorhandene und valide Rechtsgrundlage in Art 6 EUV (Rn. 153).

Der Gerichtshof fasst seine Äußerungen wie folgt zusammen (Rn. 258):

258. Im Licht aller vorstehenden Erwägungen ist festzustellen, dass die geplante Übereinkunft in folgenden Punkten nicht mit Art. 6 Abs. 2 EUV und dem EU-Protokoll Nr. 8 vereinbar ist:
–        Sie ist geeignet, die besonderen Merkmale und die Autonomie des Unionsrechts zu beeinträchtigen, da sie nicht sicherstellt, dass Art. 53 EMRK und Art. 53 der Charta aufeinander abgestimmt werden, keine Vorkehrungen enthält, um der Gefahr einer Beeinträchtigung des Grundsatzes des gegenseitigen Vertrauens zwischen den Mitgliedstaaten im Unionsrecht zu begegnen, und keine Regelung des Verhältnisses zwischen dem durch das Protokoll Nr. 16 geschaffenen Mechanismus und dem in Art. 267 AEUV vorgesehenen Vorabentscheidungsverfahren vorsieht.
–        Sie ist geeignet, Art. 344 AEUV zu beeinträchtigen, da sie die Möglichkeit nicht ausschließt, den EGMR mit Rechtsstreitigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten oder zwischen ihnen und der Union zu befassen, die die Anwendung der EMRK im materiellen Anwendungsbereich des Unionsrechts betreffen.
–        Sie sieht keine Modalitäten des Mitbeschwerdegegner-Mechanismus und des Verfahrens der Vorabbefassung des Gerichtshofs vor, die gewährleisten, dass die besonderen Merkmale der Union und des Unionsrechts erhalten bleiben.
–        Sie verstößt gegen die besonderen Merkmale des Unionsrechts in Bezug auf die gerichtliche Kontrolle der Handlungen, Aktionen oder Unterlassungen der Union im Bereich der GASP, da sie die gerichtliche Kontrolle einiger dieser Handlungen, Aktionen oder Unterlassungen ausschließlich einem unionsexternen Organ anvertraut.

Fazit und Stellungnahme

Ein altes Sprichwort lautet: „Ägypten ist ein Geschenk des Nils.“ Und was für die Ägypter ihr Nil ist, das ist für die Europäische Union ihre Rechtsordnung. Man kann hier auch an Walter Hallstein und seine Rede von der Gemeinschaft als „Geschöpf des Rechts“ denken. Es dürfte kein Zufall sein, dass die Richter in Luxemburg ihre Ausführungen damit beginnen, dass die EU kein Staat ist. Sie besinnen sich auf den Kern der Union und stellen sich die Frage, inwiefern ein Beitritt zur EMRK nach den Modalitäten des Entwurfs für ein Beitrittsabkommen diesen Kern aufbrechen bzw. verändern würde. Und wenig überraschend kommen die Richter dabei zum Schluss, dass die Intergrität und Autonomie ihrer Rechtsordnung in Mitleidenschaft gezogen werden könnte. Praktisch alle angeführten Gründe zielen auf diesen Aspekt ab und heben ihn hervor.

Dabei geht es in erster Linie darum, dass die Union – insbesondere der EuGH – im Falle eines Beitritts zum jetzigen Zeitpunkt die Möglichkeit verlieren würde, weitere bahnbrechende Merkmale der Rechtsordnung autonom zu entwickeln und das Verhältnis zwischen Union und Mitgliedstaaten und zwischen den Mitgliedstaaten untereinander grundlegend neu zu gestalten. Immer mehr Bereiche sollen Teil dieses Prozesses werden. Es ist daher einerseits sicherlich kein Zufall, dass der Gerichtshof immer stärker im Bereich des Grundrechtsschutzes agiert und andererseits zum Schluss des Gutachtens die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik angesprochen wird, was auf den ersten Blick verwundert.

Man muss das Gutachten wohl als Eingeständnis der Richter verstehen, dass die EU noch nicht so weit ist, als dass sie ein stabiler Anker im größeren europäischen Kontext sein könnte. Es scheint die Meinung im Plenum vorzuherrschen, dass eine Öffnung des Rechtssystems zum gegenwärtigen Zeitpunkt mehr zerstört als dass sie nützt. Indirekt scheinen die Richter nach weiteren Maßnahmen der Politik zu verlangen, welche zu einer tieferen Integration führen werden. Außerdem scheint es ein Anliegen des EuGH zu sein noch mehr Zeit zu bekommen, um die Prinzipien der autonomen Rechtsordnung der Union noch weiter durchzusetzen und zu etablieren.

All dies mag aus der Innensicht des Gerichtshofs verständlich sein. Von außen zeigt es aber einerseits, dass die EU, selbst im europäischen Kontext, nicht dazu in der Lage ist, die gesellschaftlichen Diskurse zu dominieren. Nach wie vor ist sie mehr Versprechen als Erlösung. Andererseits muss wohl auch konstatiert werden, dass die Union ein äußerst schwieriger Verhandlungspartner im internationalen Kontext ist. Und man kann nicht umhin zu konstatieren, dass gerade der Gerichtshof im Verlauf des letzten Teils der Beitrittsverhandlungen zur EMRK angesichts des nun vorliegenden Gutachtens eine klägliche Figur macht.

Was aber bedeutet dies konkret für den Beitritt der EU zur EMRK? Es kann zweifelsfrei zum jetzigen Zeitpunkt festgestellt werden, dass es noch Jahre, vielleicht sogar Jahrzehnte, dauern wird, bis die EU tatsächlich ihrer primärrechtlichen Verpflichtung in Art 6 Abs 2 EUV nachkommt. Die Union ist in ihrer momentanen Verfasstheit und angesichts ihres Entwicklungsstandes aus der Sicht des Gerichtshofes nicht in der Lage beizutreten. Und sie wird es wahrscheinlich erst dann sein, wenn grundlegende Änderungen, die sicherlich auch das Primärrecht betreffen, vorgenommen werden. Der Gerichtshof hat klar gemacht, dass er neben sich in keiner Weise einen anderen Spruchkörper toleriert, der über das Wohl und Wehe der Unionsrechtsordnung bestimmt. Und das bedeutet letztlich, dass ein Beitritt der EU zur EMRK aus heutiger Sicht wohl nur stattfinden kann, wenn die Union mit ihrer Rechtsordnung zum absolut dominanten Teil des europäischen Rechtssystems im weiten Sinne werden wird. Ob und wie das jemals geschehen kann, wird die Zukunft zeigen.

Weitere lesenswerte Beiträge zum Thema:

• Jörg Polakiewicz: The EU’s Accession to the European Convention on Human Rights—A Matter of Coherence and Consistency’ in Sonia Morano-Foadi and Lucy Vickers (eds.), Fundamental Rights in Europe: A Matter for Two Courts (Oxford, Hart Publishing, 2015).
• Jörg Polakiewicz: EU law and the ECHR: Will the European Union’s accession square the circle? The draft accession agreement of April 5,2013, European Human Rights Law Review 2013, 592-605.
• Johan Callewaert: Der Beitritt der EU zur EMRK: Eine Schicksalsfrage für den europäischen Grundrechtsschutz, In: Strafverteidiger 8/2014, 504.
• Der Verfassungsblog hat in der Zwischenzeit einen thematischen Schwerpunkt eingerichtet, der sehr zu empfehlen ist.

*Mag. Dr. Oskar Josef Gstrein, LL.M. ist Assistenzprofessor am Department of Governance and Innovation des Campus Fryslân, wo er auch Mitglied des Data Research Centre ist.

Suggested Citation: Gstrein, Oskar Josef, EuGH Gutachten (2/13) zum EMRK Beitritt, jean-monnet-saar 2014, DOI: 10.17176/20220308-163118-0