Ein Beitrag von Bojan M. Petković*
Dieser Beitrag ist Teil des Online-Symposiums mit dem JuWissBlog zum Thema: „Schutz der Rechtsstaatlichkeit in der Europäischen Union – Mechanismen und nationale Verantwortung“
Klicken Sie hier um alle Beiträge des Symposiums zu sehen.
Einleitung
Das PSPP-Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 5.5.2020, in dem erstmals ein Urteil des Europäischen Gerichtshofs als ultra vires eingestuft wurde, ist kein unerwarteter Zwischenfall, sondern Ausdruck der schon mit dem Maastricht-Urteil aus dem Jahr 1993 ins Leben gerufenen Ultra-vires-Konstruktion. Weitere ähnliche Entscheidungen aus Karlsruhe sind somit in Zukunft denkbar, obwohl nicht in großer Anzahl zu erwarten. Seit dem PSPP-Urteil – dessen Inhalt hier als bekannt vorausgesetzt wird – sind schon fünf Jahre verstrichen. Anlässlich dieses Mini-Jubiläums schadet es nicht, über einige Aspekte künftiger Reaktionsmöglichkeiten der Europäischen Kommission und der die Bundesrepublik vertretenden Bundesregierung in einem wegen Ultra-vires-Rechtsprechung angestrengten Verfahren nach Art. 258 AEUV nachzudenken. Lehrreich sind insbesondere die Gründe, aus welchen die Kommission das am 9.6.2021 eingeleitete Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland am 2.12.2021 eingestellt hat.
Es bleibt auch abzuwarten, welche verallgemeinerungsfähige Botschaften aus dem wahrscheinlich im Sommer 2025 zu fällenden Urteil des EuGH in der Rechtssache C-448/23 gegen Polen kommen. Es geht nämlich um die erste Vertragsverletzungsklage der Kommission gegen die Entscheidung eines mitgliedstaatlichen obersten Gerichts zu einem angeblich ausbrechenden Unionshandeln.
Verfahrenseinstellung: Anything Goes?
Man kann von dem PSPP-Urteil sowie von der Stellungnahme der Bundesregierung unterschiedlicher Auffassung sein. Die konkreten Einstellungsgründe bieten jedenfalls Anlass zur Kritik. Die Entscheidung der Kommission ist nur schwer vertretbar. Eine Klageerhebung vor dem EuGH liegt zwar im Ermessen der Kommission, die sich auch von politischen Erwägungen leiten lassen darf; es erstaunt aber, dass sich die Kommission mit einer inhaltsarmen Äußerung der Bundesregierung begnügt hat. Es wäre eleganter gewesen, von einer Verfahrenseinleitung gänzlich abzusehen. Die Kommission wäre gut beraten, ihre Herangehensweise in Zukunft zu ändern. Hinzu kommt, dass das Mahnschreiben der Kommission (Vorwurf: Verletzung der Grundsätze der Autonomie, des Vorrangs, der Wirksamkeit und der einheitlichen Anwendung des Unionsrechts sowie der Achtung der Rechtsprechung des EuGH nach Art. 267 AEUV) auch Fragen aufwirft („ein[…] ernstzunehmende[r] Präzedenzfall […] für […] die Verfassungsgerichte anderer Mitgliedstaaten“, so jedenfalls die Presseerklärung der Kommission), auf die die Stellungnahme der Bundesregierung nicht antwortet. Außerdem dient das Vorverfahren dazu, außergerichtlich eine Einigung zu erzielen[1]; eine Einigung im Sinne einer Rückgängigmachung der Verstöße wurde jedoch nicht erreicht. Trotz allem ist die Um-jeden-Preis-Verfahrenseinstellung erfolgt.
Konkret hat die Kommission drei Einstellungsgründe angeführt. Der Formulierung nach geht es um förmliche Erklärungen der Bundesregierung, ähnlich der Versicherung der Nichtwiederholung und der Genugtuung gem. Art. 30 bzw. Art. 37 ASR. Der Unterschied liegt allerdings darin, dass die Stellungnahme – absichtlich oder versehentlich – einen begangenen Verstoß nicht ausdrücklich anerkennt bzw. bedauert. Die Bundesregierung hat sich zwar verpflichtet, alle ihr zur Verfügung stehenden Mittel einzusetzen, um eine „Wiederholung einer ‘ultra vires‘-Entscheidung in Zukunft zu vermeiden“ und in dieser Hinsicht eine aktive Rolle zu übernehmen (diese deutsche Übersetzung hier). Eine Wiederholung von etwas bezieht sich aber nicht immer auf einen Rechtsverstoß; es könnte auch opportun sein, die Ultra-vires-Rechtsprechung einzustellen.
Zu dieser Versicherung sei noch anzumerken, dass die Bundesregierung seit 2021 nichts „aktiv“ unternommen hat. Auch ein (von Fabbrini angedeutetes) court-packing ist nicht ersichtlich. Etwa der maßgeblich am PSPP-Urteil beteiligte Verfassungsrichter Voßkuhle und der als europaskeptisch geltende Berichterstatter Huber sind nicht mehr im Zweiten Senat des BVerfG. Es scheint aber, dass die jetzige Besetzung des Senats nicht „europafreundlicher“[2] geworden ist, obwohl denjenigen Juristen, die der Ultra-vires-Rechtsprechung mit ihrem spezifischen Demokratie- und Staatlichkeitsverständnis des BVerfG abgeneigt sind, das Bekenntnis zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung nicht fehlt.
Die restlichen Ausführungen der Kommission sind auch bemerkenswert. Die Kommission betont, dass Deutschland „sehr starke“ (!) Verpflichtungen übernommen habe, insbesondere „förmlich erklärt“ habe, die genannten Grundsätze anzuerkennen. Außerdem habe Deutschland die Autorität des EuGH anerkannt und sehe dessen Entscheidungen als verbindlich an. Die Kommission stellt somit auf die Worte (die Stellungnahme) ab, nicht auf die Taten (das PSPP-Urteil).
Es mag sein, dass die Kommission mit dieser Verfahrenseinstellung eine unmittelbare Konfrontation zwischen EuGH und BVerfG zu vermeiden versucht habe. Ihre (politische) Motivation ist aber in den Einstellungsgründen nicht ausgedrückt worden; nur die drei genannten Gründe tragen die Entscheidung.
Recht der Bundesregierung zu einem lückenhaften Tatsachenvortrag?
Eine weitere Frage ist es, ob sich der Mitgliedstaat in seiner Stellungnahme zum Mahnschreiben mit einer unwahren bzw. unvollständigen Tatsachenangabe verteidigen darf. Auch unter gebührender Differenzierung von Tatsachenbehauptungen und rechtlichen Würdigungen lässt sich in der Erwiderung ein tatsächliches Substrat identifizieren, etwa in der Aussage, Deutschland (nicht bloß die Bundesregierung als dessen Verfahrensvertreterin) erkenne den Grundsatz u.a. des Vorrangs des Unionsrechts an. Das gesamte Staatsgebilde inkl. des Bundesverfassungsgerichts mit seinem PSPP-Urteil lehnt jedoch im Ergebnis einen „uneingeschränkten Anwendungsvorrang“ für das Unionsrecht ab.
Freilich durfte sich die Bundesregierung aus verfahrenstaktischen Gründen nicht darauf beschränken, den Vorwurf der Kommission pauschal zu bestreiten. Nach der Praxis des EuGH ergeht ein Versäumnisurteil auch dann, wenn der Staat die Vertragsverletzung zwar formell bestreitet, inhaltlich aber nicht substantiiert zu seiner Verteidigung vorträgt.[3]
Verteidigt sich der Staat jedoch aktiv, könnte die Verteidigung, auch wenn sie als eine „Schönwetter-Erklärung“ formuliert ist, gewissen inhaltlichen Grenzen unterliegen. Die Gelegenheit zur Stellungnahme im Vorferfahren dient dem rechtlichen Gehör des Mitgliedstaates,[4] unterfällt aber nicht einem Verteidigungsrecht in der Art eines Verteidigungsrechts des Beschuldigten im Strafverfahren, der saktionslos lügen kann und in den Genuss des Nemo-tenetur-Grundsatzes kommt. Da ein „echtes“ Verteidigungsrecht im Primärrecht nicht verankert ist, könnte angenommen werden, dass aus der Pflicht Deutschlands zur Unionstreue (Art. 4 Abs. 3 EUV) folgt, dass die Bundesregierung der Kommission ein unvollständiges Bild nicht präsentieren durfte. Es gilt, die Kommission zu unterstützen, und diese nicht zu stören.
Es taucht an dieser Stelle eine zweite Frage zu den inhaltlichen, und zwar den verfassungsrechtlichen Grenzen einer durch die Bundesregierung vorgetragenen Verteidigung auf: Ist die Bundesregierung verpflichtet, die Argumentationslinie des Bundesverfassungsgerichts zu übernehmen? Dafür könnte das Gebot der Verfassungsorgantreue herangezogen werden, wonach die obersten Verfassungsorgane bei der Erfüllung ihrer Aufgaben zur gegenseitigen Achtung, Rücksichtnahme und Kooperation verpflichtet sind.[5] Daraus könnte ferner die Pflicht der Bundesregierung abgeleitet werden, die Rechtsauffassung des obersten nationalen Gerichts nach außen hin, auch vor der Kommission und dem EuGH, nicht zu desavouiren. Dieses Argument ginge jedoch zu weit: Die Rücksichtnahmepflicht darf sich nicht zu einer botenartigen Unselbständigkeit der Bundesregierung bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben verdichten.
Absolute Unmöglichkeit, sich vertragsgemäß zu verhalten?
In einem künftigen Vertragsverletzungsverfahren könnte Deutschland versuchen, wahrscheinlich ohne große Erfolgsaussicht, sich auf eine absolute Unmöglichkeit zu berufen, den Anwendungsvorrang des Unionsrechts zu respektieren. Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH steht einem Staat – ganz im Geiste des Art. 27 WVK – nicht der Einwand zu, es gebe verfassungsrechtliche Hindernisse zur Durchführung einer Unionsrechtsnorm. Dies wäre etwa die Aussage, die Bundesregierung habe auf das BVerfG keinen Einfluss und seine Entscheidungen könne niemand aufheben. Eine Rechtfertigung kommt lediglich noch im Falle absoluter Unmöglichkeit in Betracht.[6] Die Rechtsprechung des EuGH in diesem Zusammenhang ist nicht sehr ergiebig. Es könnte deswegen das Argument gewagt werden, dass diese Unmöglichkeit auch rechtlicher Natur sein könne und dass das BVerfG rechtlich nicht anders urteilen dürfe. Denn die herrschende staatsrechtliche Lehre[7] sehe die Ultra-vires-Rechtsprechung durch das deutsche Verfassungsrecht bzw. das Demokratieprinzip geboten und dieses wiederum sei durch die Ewigkeitsgarantie des Art. 79 Abs. 3 GG als unabänderlich gesichert. Der Erlass einer neuen Verfassung nach Art. 146 GG, welche die Vorgaben der Ewigkeitsgarantie nicht respektieren würde, sei der h.L. nach nicht möglich (so zuletzt Khrapko). Es verbleibe nur die Option, eine die Ultra-vires-Rechtsprechung verbietende oder diese Rechtsprechung als rechtlich nicht zwingend ansehende Verfassung auf revolutionäre Weise zu verabschieden und dies dürfe das Unionsrecht nicht verlangen.
Geistiges Klima in Deutschland: Sogennantes Kooperationsverhältnis
Sich über Terminologisches zu beklagen macht keine gute (Rechts-)Wissenschaft. Sich des Begriffs „Kooperationsverhältnis“ zu bedienen heißt jedoch, sich für die Frage weniger zu sensibilisieren, wer „das letzte Wort“ bei einem Konflikt zwischen dem Vorrang des Unionsrechts und der nationalen Verfassungsidentität hat und somit wer im europäischen Mehrebenensystem letztinstanzlich verbindlich Entscheidungen treffen kann. Und das ist der EuGH (Art. 267 Abs. 3 i.V.m Abs. 1 Buchst. a AEUV), bis sich ein Dexit vollzieht.
Der Begriff „Kooperationsverhältnis“ hat seine Karriere im Maastricht-Urteil des BVerfG bescheidenerweise begonnen: in Anführungszeichen an einer Stelle des Urteils.[8] Seither ist auch von einem „Dialog“ zwischen den Gerichten sowie – mit A. Voßkuhle[9], der auch den EGMR einbezieht – vom „Verfassungsgerichtsverbund“ die Rede. Mit dem Kooperationsverhältnis ist v.a. das Verhältnis aufgrund des Vorlageverfahrens gem. Art. 267 AEUV gemeint. Der Begriff ist aber wenig nützlich. Obwohl eine echte Höherrangigkeit des Unionsrechts und somit des EuGH nicht besteht, bringt dieser Begriff nicht genug zum Ausdruck, dass das BVerfG mit seiner Vorlage nach Art. 267 Abs. 3 AEUV einer seiner Rechtspflichten (nicht mehr und nicht weniger) nachkommt. Auch der EuGH entspricht mit einer Vorabentscheidung seiner Rechtspflicht, Recht zu sprechen. Die auf dieser Grundlage entstandene Kommunikation zwischen dem BVerfG und dem EuGH ist keine Kooperation, kein Dialog, wo eine Freiwilligkeit, nicht rechtliche Gezwungenheit, begriffsnotwendig vorausgesetzt ist. Mit dem Begriff des Kooperationsverhältnis maßt sich das BVerfG zwar keiner ihm ansonsten nicht zustehenden Befugnis an, aber dieser Begriff könnte die Tatsache vernebeln, dass das BVerfG in Bezug auf Interpretation des Primärrechts gegenüber dem EuGH „hierarchisch“ niedriger ist. Ein Erkenntnisgewinn ist mit dem Begriff nicht verbunden. Dass der EuGH selbst[10] zwischenzeitlich kavaliersmäßig von einer „Kooperation“ zu sprechen pflegt, schadet weniger. Und auch wenn die Parallele nicht völlig taugt: Ein nach Art. 100 Abs. 1 GG dem BVerfG vorlegendes Amtsgericht kooperiert (= arbeitet zusammen) nicht; in diesem Kontext wird von einem „Kooperationsverhältnis“ nicht berichtet. Das Wort ist zudem zu seiner Negation ausgeartet: Es wird auch befürwortend von einem „informellen Verhältnis“ im Sinne persönlicher Gespräche zwischen den Richtern der beiden Gerichte gesprochen. Da die Richter bei einem „Delegationsbesuch“ nicht förmlich in der Sitzung tagen, besteht kein Gerichtsdialog, keine Kooperation zwischen den „Gerichten“.
Die Vorschläge, das „Kooperationsverhältnis“ durch eine direkte Verfahrensbeteiligung der nationalen Gerichte oder die Einführung einer umgekehrten Vorlagemöglichkeit des EuGH zu verbessern, sind an sich nützlich, können aber eine echte Kooperation im obigen Sinne nicht herstellen. Schließlich kann ein Sprechen des „letzten Wortes“ in einem streitigen Fall nicht ewig zugunsten einer Kooperation verschoben werden.[11]
*Bojan M. Petković ist wissenschaftliche Hilfskraft am Lehrstuhl für Europäisierung, Internationalisierung und Digitalisierung des Strafrechts und des Strafverfahrensrechts der Universität des Saarlandes. Zuvor war er viele Jahre in der serbischen Justiz tätig, zuletzt als Vorsitzender der Vorverfahrenskammer eines Grundgerichts in Belgrad. Als Vizepräsident eines jungen Richterverbandes durfte er zudem bei einer im Rahmen der Beitrittsverhandlungen Serbiens zur EU geplanten Justizreform mitwirken.
[1] Derksen, EuZW 2021, 938 (939).
[2] Auch der ehemalige Richter des BVerfG Masing berichtet von einer Idee aus verschiedenen politischen Lagern, „europarechtsfreundlichere“ Richterpersönlichkeiten zu finden. Masing, in: Herdegen/Masing/Poscher/Gärditz, VerfassungsR-HdB, § 2 Rn. 122.
[3] Schwarze/Wunderlich, in: Schwarze EU-Kommentar, 4. Aufl., Art. 258 AEUV Rn. 32.
[4] Pechstein, in: Frankfurter Kommentar zu EUV, GRC und AEUV, 2. Aufl., Art. 258 AEUV Rn. 13.
[5] BVerfGE 12, 205 (254).
[6] EuGH, Urteil vom 15.01.1986, Rs. 52/84, Rn. 14, 16; EuGH, Urteil vom 02.02.1988, Rs. 213/85, Rn. 22; EuGH, Urteil vom 12.05.2005, Rs. C-415/03, Rn. 35.
[7] Badura, Staatsrecht, 7. Aufl., D Rn. 145 S. 543 („Die Ultra-vires-Doktrin ist durch das deutsche Verfassungsrecht geboten“); so ausdrücklich oder im Ergebnis: Huber, Der Staat 56 (2017), 389 (404); Kahl, NVwZ 2020,824 (824 f.); P. Kirchhof, in: Isensee/P.Kirchhof, HStR X, 3. Aufl., § 214 Rn. 54, 63; Schorkopf, JZ 2020, 734 (738); Wollenschläger, in: Dreier, GG-Kommentar Bd. II, 3. Aufl., Art. 23 Rn. 175; siehe auch: Brenner, in: Stern/Sodan/Möstl, StaatsR I, 2. Aufl., § 14 Rn. 129; Gärditz, in: Stern/Sodan/Möstl, StaatsR I, 2. Aufl., § 11 Rn. 100 ff.; Herdegen, in: Herdegen/Masing/Poscher/Gärditz, VerfassungsR-HdB, § 27 Rn. 36; Möstl, in: Stern/Sodan/Möstl, StaatsR I, 2. Aufl., § 1 Rn. 37; Uerpmann-Wittzack, in: v. Münch/Kunig, GG Bd. 1, 7. Aufl., Art. 23 Rn. 73.
[8] BVerfGE 89, 155 (175).
[9] Voßkuhle, NVwZ 2010, 1 (3).
[10] Siehe etwa EuGH, Urteil vom 22.02.2022, Rs. C-430/21, Rn. 65; Lang, Der Staat 60 (2021), 103 f..
[11] Ähnlich: Schmahl, in: Sodan, GG, 5. Aufl., Art. 23 Rn. 31.
Zitiervorschlag: Petkovic, Bojan, Fünf Jahre PSPP-Urteil des Bundesverfassungsgerichts: Überlegungen zu einem künftigen Vertragsverletzungsverfahren wegen der Ultra-vires-Rechtsprechung, jean-monnet-saar 2025.
DOI: 10.17176/20250813-123836-0
Gefördert durch die Deutsche Forschungsgemeinschaft (DFG) – Projektnummer: 525576645
