Ein Beitrag von Prof. em. Dr. iur. Thomas Giegerich, LL.M.
Gerade ist in Heft 11 der Europäischen Zeitschrift für Wirtschaftsrecht auf S. 465 f. ein Gastkommentar von mir unter dem Titel „Art. 2 EUV verbietet Homo- und Transphobie – EuGH verurteilt Ungarn wegen Verletzung der Identität der Union“ erschienen. Er kommentiert das EuGH-Urteil vom 21.4.2026 in der Rs. C-769/22, das mit 621 Randnummern außergewöhnlich umfangreich ist.[1] Der vorliegende Saar Brief ergänzt meine dort sehr knappen Ausführungen.
A. Plenarentscheidung zum Schutz der Identität der Union
Die Kommission führte ein Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEUV gegen Ungarn wegen seines Gesetzes „gegen pädophile Straftäter und zum Kinderschutz“ durch. Neben einer Verurteilung wegen Verstößen gegen Binnenmarktrecht und mehrere Grundrechte beantragte sie die gesonderte Verurteilung Ungarns wegen Verletzung von Art. 2 EUV – also der Verfassungsidentität der Union. Das „Kinderschutz“-Gesetz, dessen Erlassverfahren insgesamt nur drei Wochen gedauert hatte, fügt sich in den Umbau Ungarns in eine „illiberale Demokratie“ ein und verstößt in eklatanter Weise auch gegen Art. 8, 10 und 14 EMRK.[2] Es stellt deshalb einen vorsätzlichen Frontalangriff auf die gemeineuropäischen Verfassungswerte dar. Mehr noch: Es unterminiert vom Primärrecht als universell eingestufte Werte,[3] deren weltweite Stärkung Art. 21 Abs. 1 UA 1, Abs. 2 und Abs. 3 UA 1 EUV dem auswärtigen Handeln der Union aufgibt. Unvereinbar ist das Gesetz insbesondere auch mit Art. 19 und Art. 26 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte,[4] des zentralen Menschenrechtsschutzvertrags auf Weltebene.[5]
Schon die Generalanwältin hatte in ihren Schlussanträgen vorgeschlagen, der Klage der Kommission vollumfänglich stattzugeben.[6] Der EuGH ist dem nun ohne Abstriche gefolgt und hat insbesondere in Ziff. 6 des Urteilstenors entschieden, dass Ungarn mit dem Erlass des Gesetzes auch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 2 EUV verstoßen habe. Diese Bestimmung wird nicht mehr nur als Interpretationshintergrund für spezifischere Primärrechtsnormen herangezogen wie etwa Art. 19 Abs. 1 UA 2 EUV, mit dem der Wert der Rechtsstaatlichkeit konkretisiert wird,[7] sondern neben konkreteren primärrechtlichen Bestimmungen selbstständig angewandt. Gerade dafür hat der EuGH außer Zustimmung[8] auch Kritik erfahren,[9] doch zu Unrecht.
Bemerkenswert ist zunächst, dass der EuGH als Plenum entschieden hat, was nach Art. 16 Abs. 5 seiner Satzung erkennen lässt, dass er der Rechtssache außergewöhnliche Bedeutung zumaß. Gleiches galt übrigens bereits für die Rs. C-156/21 und C-157/21, die ebenfalls im Kontext des Art. 2 EUV standen. Dort hatten Ungarn und Polen Nichtigkeitsklagen gegen die Verordnung (EU, Euratom) 2020/2092 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.12.2020 über eine allgemeine Konditionalitätsregelung zum Schutz des Haushalts der Union[10] – Rechtsstaatlichkeits-Konditionalitäts-VO – erhoben, die beide erfolglos blieben.[11]
B. Mitgliedstaatliche Unterstützung für die Klage der Kommission
Bemerkenswert ist weiterhin, dass neben dem Europäischen Parlament sechzehn Mitgliedstaaten (auch Deutschland) als Streithelfer die Anträge der Kommission unterstützt und von diesen zwölf an der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof teilgenommen haben. Ganz offensichtlich maß man dem Fall auch im Kreise der “Herren der Verträge“ zentrale Bedeutung zu. Denn diese waren es ja, die in Art. 2 EUV von ihnen allen geteilte Werte zur Grundlage ihrer Union erklärten und damit die Essenz ihrer gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen supranationalisierten.[12] In den Worten des EuGH ist die EU eine rechtliche Konstruktion, „die auf der grundlegenden Prämisse beruht, dass jeder Mitgliedstaat die in Art. 2 EUV genannten gemeinsamen Werte, auf die sich die Union gründet, mit allen anderen Mitgliedstaaten teilt und anerkennt, dass sie sie mit ihm teilen. Diese Prämisse gehört zu den besonderen und wesentlichen Merkmalen des Unionsrechts, die mit dessen Eigenart zusammenhängen und sich aus der Autonomie ergeben, die das Unionsrecht gegenüber den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten und dem Völkerrecht genießt. Sie impliziert und rechtfertigt die Existenz gegenseitigen Vertrauens zwischen den Mitgliedstaaten in die Anerkennung dieser Werte und damit in die Beachtung des Unionsrechts, mit dem sie umgesetzt werden“.[13] Die Autonomie des EU-Rechts verlangt sonach auch eine autonome Wertgrundlage im Unionsverfassungsrecht, die autonom durchsetzbar ist.
Zwar trifft es zu, dass die mitgliedstaatlichen Verfassungssysteme bei der Ausgestaltung von Freiheit, Gleichheit, Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechten erheblich variieren: Wir finden Monarchien und Republiken, Bundesstaaten und Einheitsstaaten mit und ohne Verfassungsgerichtsbarkeit, parlamentarische Systeme und Präsidialsysteme, Ein- und Zweikammerparlamente mit verschiedenartigen Wahlsystemen sowie unterschiedlich ausgeprägte direktdemokratische Elemente. Deshalb haben die Mitgliedstaaten in Art. 2 EUV auch nur die gemeinsamen Kernbestandteile dieser Verfassungsstrukturmerkmale als unabdingbar festgeschrieben, sich jedoch erhebliche Spielräume bei deren Ausgestaltung im Einzelnen vorbehalten. Soweit sie diese Spielräume bei der Festlegung ihrer grundlegenden verfassungsmäßigen Strukturen ausnutzen, muss die EU die Resultate nach Art. 4 Abs. 2 EUV achten. Der Wesensgehalt der Werte ist und bleibt aber für alle Mitgliedstaaten gleichermaßen und auf Dauer rechtsverbindlich.[14]
C. Grundrechts- und Menschenwürdewidrigkeit des Gesetzes
Der EuGH begründet zunächst eingehend, dass das ungarische Gesetz nicht nur gegen Binnenmarktrecht verstößt,[15]sondern auch gegen mehrere Grundrechte. Er bejaht eine schwerwiegende Verletzung von Art. 7 und 11 GRC,[16] eine Missachtung des Wesensgehalts des Diskriminierungsverbots in Art. 21 Abs. 1 GRC[17] sowie eine Verletzung der Menschenwürde (Art. 1 GRC)[18] von nicht cisgeschlechtlichen oder nicht heterosexuellen Personen. Diese würden durch die Herstellung einer Verbindung zwischen ihnen und pädophiler Kriminalität allein wegen ihrer sexuellen Identität oder ihrer sexuellen Ausrichtung stigmatisiert, marginalisiert und zu möglichen Opfern von Hassverbrechen gemacht. Angehörige einer Minderheit, die fester Bestandteil einer durch Pluralismus gekennzeichneten Gesellschaft seien, würden durch das Gesetz als soziale Gefahr charakterisiert und einer rechtlichen Sonderbehandlung unterworfen. Unter Missachtung von Art. 1 GRC begründe, erhalte oder verstärke dies ihre soziale „Unsichtbarkeit“.
Während diese Bewertung des ungarischen Gesetzes durch den EuGH in der Wissenschaft geteilt wird, konzentriert sich die Kritik darauf, dass er im Einklang mit den Schlussanträgen der Generalanwältin Art. 2 EUV als eigenständigen Prüfungsmaßstab herangezogen hat.
D. Justiziabilität des Art. 2 EUV und Verhältnis zu Art. 4 Abs. 2 EUV
Der Gerichtshof legt in 65 Randnummern[19] unter Bezugnahme insbesondere auf seine bereits erwähnten Urteile vom 16.2.2022 in den Rs. C-156/21 und C-157/21 ausführlich dar, dass die in Art. 2 EUV festgeschriebenen Grundwerte der Union nicht nur nach Art. 49 Abs. 1 Satz 1 EUV eine Beitrittsbedingung darstellten, sondern den Mitgliedstaaten unabhängig von ihren Konkretisierungen in anderen Rechtsvorschriften auch nach dem Beitritt fortwirkende Rechtspflichten auferlegten. Diese Werte gäben der Union als Rechtsgemeinschaft schlechthin ihr Gepräge, definierten ihre Identität und verlangten von den Mitgliedstaaten, sie beizubehalten und zu fördern; ihr Schutz dürfe nach dem Beitritt nicht durch Rückschritte vermindert werden.[20] Der EuGH beruft sich dafür auf Wortlaut, Kontext und Entstehungsgeschichte von Art. 2 EUV. Weiterhin sei eine Durchsetzung dieser Werte nicht allein dem politischen Verfahren nach Art. 7 EUV vorbehalten, sondern könne mit Hilfe des Vertragsverletzungsverfahrens erfolgen. Wie der Gerichtshof schon früher unterstrichen hat, unterscheiden sich die beiden Verfahren nämlich in Gegenstand und Zielrichtung so stark voneinander, dass sie selbstständig nebeneinanderstehen können.[21]
I. Gründe für die Justiziabilität
Für die Justiziabilität des Art. 2 EUV sprechen mehrere Gründe, die die Generalanwältin und der EuGH nicht alle aufführen: Erstens hat sich das politische Durchsetzungsverfahren als völlig untauglich erwiesen – das vom Europäischen Parlament bereits 2018 gegen Ungarn eingeleitete Frühwarnverfahren gem. Art. 7 Abs. 1 EUV[22] hat bisher zu keiner Entscheidung geführt und auch sonst kein greifbares Ergebnis gehabt. Wer für die Ausschließlichkeit des Art. 7 EUV plädiert, macht die Verpflichtungen aus Art. 2 EUV als solche praktisch undurchsetzbar.
Zweitens weist Art. 19 Abs. 1 UA 1 EUV dem EuGH im Rahmen der vertraglich vorgesehenen Verfahren – darunter das Vertragsverletzungsverfahren gem. Art. 258 AEUV – eine allgemeine Zuständigkeit zu, die ihn im Einklang mit rechtsstaatlichen Erfordernissen zur Wahrung des Rechts im umfassenden Sinne verpflichtet, soweit die Verträge davon keine Ausnahme vorsehen. Die Ausnahme in Art. 269 AEUV ist ausdrücklich auf den Kontext des politischen Verfahrens nach Art. 7 EUV beschränkt.[23]
Für eine Justiziabilität des Art. 2 EUV spricht drittens die Fortentwicklung des Primärrechts durch den Vertrag von Lissabon: Nach Art. 46 Buchst. d EUV i.d.F. des Vertrags von Nizza war der EuGH nur für die damals in Art. 6 Abs. 2 (heute Art. 6 Abs. 3) EUV geregelten Grundrechte zuständig, nicht aber für die im damaligen Art. 6 Abs. 1 EUV genannten, allen Mitgliedstaaten gemeinsamen Grundsätze, auf denen die Union beruht. Diese „Grundsätze“ hat der Vertrag von Lissabon nicht nur in „Werte“ umbenannt und um Menschenwürde und Gleichheit sowie einen Hinweis auf Minderheitenrechte ergänzt, sondern dabei zugleich ihre Ausklammerung aus der EuGH-Zuständigkeit gestrichen.[24]Damit haben sie als „Herren der Verträge“ klargestellt, dass die Werte fortan in die Rechtswahrungsaufgabe des Gerichtshofs einbezogen sind.
Viertens zeigt die Erfahrung, dass Mehrebenensysteme nur angemessen funktionieren und letztendlich überleben können, wenn sie auf einem Grundkonsens über elementare Werte beruhen; je enger sie sich integrieren, desto wichtiger wird dieser Grundkonsens.[25] Ein solcher Grundkonsens lässt sich nicht erzwingen, doch sehr wohl vertraglich mit allseitiger Zustimmung festlegen. Seine Einhaltung kann dann von allen Beteiligten eingefordert und je nach der konkreten Gestaltung des Mehrebenensystems auch effektiv durchgesetzt werden. Die Durchsetzung wird umso wichtiger, wenn keine Möglichkeit vorgesehen ist, Grundkonsens-Renegaten auszuschließen, bevor sie das System sprengen können. Das EU-Primärrecht enthält jedenfalls keine ausdrückliche Ausschlussklausel, im Gegensatz zum Europarat;[26] dass es den Ausschluss im Selbsterhaltungsinteresse der EU implizit erlaubt, lässt sich nur mit erheblichem Aufwand begründen.[27]
Fünftens genügt es angesichts der grundlegenden Bedeutung des Art. 2 EUV für Gedeihen und Fortbestand der EU nicht, wenn Kommission und EuGH auf eklatante Verstöße eines Mitgliedstaats gegen den Wertekonsens nur mit der Verfolgung spezifischer Verstöße gegen Einzelvorschriften des Sekundär- oder Primärrechts antworten könnten. Das würde die Dimension des mitgliedstaatlichen Fehlverhaltens verfehlen: Der Grundkonsens-Renegat legt die Axt an die Wurzel des europäischen Integrationsprojekts, er unterminiert das Verfassungsfundament der EU und sabotiert damit das europäische Einigungsprojekt. Ihn allein wegen Verletzungen von Einzelbestimmungen der Verträge und bestimmter Sekundärrechtsakte zu verurteilen, wäre seinem Frontalangriff gegen die Schicksalsgemeinschaft der europäischen Staaten und Völker nicht angemessen. Als Reaktion braucht es ein stärkeres Signal.[28]
Die Notwendigkeit eines Grundkonsenses wird auf EU-Ebene in Art. 2 EUV und auf mitgliedstaatlicher Ebene etwa in Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG anerkannt. Beide Bestimmungen greifen ineinander, indem die erste top-down und die zweite bottom-up vergleichbare verfassungsstrukturelle Elementaranforderungen an die jeweils andere Ebene in der Union formuliert. Wenn Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG von der EU die Verpflichtung auf konstitutionelle Grundsätze und einen dem Grundgesetz im wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz verlangt, dann nimmt er nicht nur die EU-Ebene als solche in den Blick, sondern auch die Verfassungssituationen in den anderen Mitgliedstaaten, welche die Verfassungsidentität der EU-Ebene zusammen mit der deutschen prägen. Die EU kann ihren eigenen verfassungsstrukturellen Verpflichtungen nur gemeinsam mit allen Mitgliedstaaten gerecht werden. Mit anderen Worten fordert sechstens auch Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG, dass die EU den anderen Mitgliedstaaten gegenüber Art. 2 EUV effektiv durchsetzt und dass die deutschen Organe sie dabei nach Kräften unterstützen. Denn der Sache nach können die Mitgliedstaaten sich je allein nicht wirksam gegen verfassungsstaatliche Rückschritte einzelner von ihnen schützen. Zwar könnten sie selbst Vertragsverletzungsklage nach Art. 259 AEUV erheben, was jedoch nur höchst selten in Fällen vorkommt, in denen ihre individuellen Eigeninteressen im Spiel sind. Außerdem würde eine mitgliedstaatliche Klage ohne Unterstützung seitens der Kommission und anderer Mitgliedstaaten der durch Verletzung des Art. 2 EUV begründeten verfassungssystemischen Gefahrenlage für die Union insgesamt nicht gerecht.
Die Justiziabilität des Art. 2 EUV erlaubt es dem EuGH zwar, durch Konkretisierung der dort nur abstrakt aufgelisteten Werte den Mitgliedstaaten gegenüber Macht in einem heiklen, weil souveränitätsrelevanten Bereich auszuüben. Dass er diese Macht statt zur kunstgerechten Konkretisierung der gemeineuropäischen Werte zum Oktroi erfundener Werte missbrauchen könnte, liegt fern. Dass er dies im vorliegenden besonders eklatanten Fall mitgliedstaatlichen Verrats am gemeineuropäischen Ordre public nicht getan hat, darüber dürfte Einigkeit bestehen. Gerade deshalb ist die vorliegende Fallkonstellation bestens geeignet, den Art. 2 EUV judiziell scharf zu stellen.
II. Separate Durchsetzbarkeit des Art. 2 EUV im Vertragsverletzungsverfahren: Intensives statt extensives Verständnis des EuGH
Wenn Art. 2 EUV den Mitgliedstaaten justiziable Rechtspflichten auferlegt, fragt es sich, wie weit diese reichen und unter welchen Voraussetzungen sie im Vertragsverletzungsverfahren durchgesetzt werden können. Die in Art. 2 EUV genannten Werte sind eigentlich kaum teilbar: Man kann sich schwer vorstellen, dass ein Mitgliedstaat in einigen Tätigkeitsbereichen – denjenigen im Anwendungsbereich des EU-Rechts/der Verträge – demokratisch, rechtsstaatlich und menschenrechtskonform, in anderen – denjenigen in seinem verbliebenen Souveränitätsbereich – dagegen autokratisch, willkürlich und menschenrechtswidrig agieren könnte.
Dennoch ist Art. 2 EUV Teil der Verträge, die – anders als eine Bundesverfassung – einen grundsätzlich beschränkten Anwendungsbereich haben: Sie regeln die Rechtsverhältnisse der souverän bleibenden Mitgliedstaaten nicht umfassend, sondern sachlich begrenzt. Dies zeigt insbesondere Art. 4 Abs. 2 EUV, der die Union zur Achtung der nationalen Identität sowie der grundlegenden Funktionen der Mitgliedstaaten verpflichtet und damit anerkennt, dass jedem von ihnen ein von den Verträgen nicht berührter Souveränitätsbereich verbleibt, der insbesondere die nationalen Verfassungsverhältnisse abschirmt. Auch Art. 18 Abs. 1 AEUV beschränkt die Reichweite des Diskriminierungsverbots aus Gründen der Staatsangehörigkeit auf den Anwendungsbereich der Verträge. Der Anwendungsbereich des Art. 2 EUV als Bestandteil der Verträge kann nicht weiter sein als deren eigener Anwendungsbereich. Diese Selbstverständlichkeit kommt im Text der Bestimmung dadurch zum Ausdruck, dass sie die aufgezählten Werte als Grundlage der „Union“ identifiziert, die ihrerseits auf den Verträgen beruht. Wenn aber die Verträge und Art. 2 EUV als ihr Bestandteil denselben Anwendungsbereich besitzen, hängt die Reichweite des Art. 2 EUV von der korrekten Bestimmung der Reichweite der Verträge ab, die bei näherer Betrachtung extensiver sein kann, als es auf den ersten Blick scheint. Beispielsweise erstreckt sie sich durchaus auch auf die nationalen Parlamentswahlen, so dass auch diese ebenfalls am Wert der Demokratie zu messen sind.[29]
1. Extensives Verständnis von Art. 2 EUV nicht Verfahrensgegenstand
In der Rs. C-769/22 hat die Kommission eine gesonderte Verurteilung Ungarns wegen Verletzung auch des Art. 2 EUV freilich nur als krönende Ergänzung seiner Verurteilung wegen zahlreicher anderer schwerwiegender Verstöße gegen unionsrechtliche Pflichten beantragt. Wie die Generalanwältin in ihren Schlussanträgen deshalb klargestellt hat, geht es im vorliegenden Fall nicht um die in der mündlichen Verhandlung vor dem EuGH erörterte Frage,[30] ob Kommission und EuGH den Art. 2 EUV für sich allein als Grundlage einer allgemeinen Verfassungsaufsicht über die Mitgliedstaaten unabhängig von anderen Unionsrechtsverstößen und sogar außerhalb des Anwendungsbereichs des EU-Rechts/der Verträge heranziehen können.[31] Ein solch extensives Verständnis des Art. 2 EUV ist nicht Verfahrensgegenstand. Es geht vielmehr nur darum, unter welchen Voraussetzungen ein wegen anderer Unionsrechtsverstöße verurteilter Mitgliedstaat zusätzlich noch wegen Verletzung von Art. 2 EUV verurteilt werden kann.
Der EuGH selbst äußert sich in seinem Urteil mangels Notwendigkeit nicht eindeutig zu der Frage, ob Art. 2 EUV über den Anwendungsbereich des EU-Rechts/der Verträge hinausgehende Verpflichtungswirkungen besitzt und auch insoweit mittels Vertragsverletzungsklagen der Kommission durchsetzbar ist. Einerseits heißt es im Urteil, die in Art. 2 EUV genannten Werte „erlegen … in der Union rechtsverbindliche Verpflichtungen mit Querschnittscharakter auf und definieren die Identität der Union als gemeinsame Rechtsordnung.“[32] Der Begriff „Querschnittscharakter“ deutet zwar auf einen breiten Anwendungsbereich der mitgliedstaatlichen Verpflichtungen aus Art. 2 EUV hin, sagt aber nicht unbedingt, dass diese auch außerhalb des Anwendungsbereichs des EU-Rechts/der Verträge Wirkung entfalten sollen. Mit „Querschnittscharakter“ ist eher gemeint, dass die Mitgliedstaaten über den gesamten Anwendungsbereich des EU-Rechts/der Verträge hin an Art. 2 EUV gebunden sind.
Gegen ein extensives Verständnis von Art. 2 EUV sprechen die weiteren Ausführungen im EuGH-Urteil. Zunächst stellt der Gerichtshof klar, dass nicht „jeder Verstoß gegen eine Bestimmung des Unionsrechts, die diese [in Art. 2 EUV genannten] Werte unmittelbar oder mittelbar konkretisiert, zwangsläufig einen Verstoß gegen Art. 2 EUV impliziert.“[33]Daraus folgert er, dass eine darüber hinausgehende Auslegung von Art. 2 EUV „den Grenzen, die dem Anwendungsbereich der anderen Bestimmungen des Unionsrechts und insbesondere der Bestimmungen der Charta, die nach Art. 51 der Charta für die Mitgliedstaaten nur bei der Durchführung des Rechts der Union gelten, gesetzt sind, jede Wirksamkeit nehmen“ würde.[34] Offenbar will er damit sagen, dass Art. 2 EUV nicht dazu benutzt werden darf, den Grenzen des Anwendungsbereichs der anderen Bestimmungen des EU-Rechts, und insbesondere den Grenzen von Art. 51 Abs. 1 GRC ihre Effektivität zu nehmen. Nicht einmal jede Verletzung von wertkonkretisierenden Bestimmungen des EU-Rechts soll dafür ausreichen, Art. 2 EUV verletzen. Erst recht darf dann ein Mitgliedstaat aber nicht ganz außerhalb der Grenzen des Anwendungsbereichs des EU-Rechts wegen Verletzung allein von Art. 2 EUV verurteilt werden.
2. Intensives Verständnis des EuGH von Art. 2 EUV
Nachdem er dem extensiven Verständnis von Art. 2 EUV eine Absage erteilt hat, entwickelt der Gerichtshof ein intensives Verständnis dieser Bestimmung. Wenn man das Rückschrittsverbot ernst nimmt, dem die Mitgliedstaaten nach ihrem Beitritt in Bezug auf die Grundwerte der EU unterliegen, wie der Gerichtshof im vorliegenden Urteil erneut unterstreicht,[35] müsste konsequenterweise eigentlich jeder Rückschritt als Verstoß gegen Art. 2 EUV gewertet werden. Weder die Generalanwältin noch der Gerichtshof wollen diese Bestimmung jedoch als Mechanismus zur Durchsetzung des Rückschrittsverbots einsetzen, sondern nur besonders qualifizierte Rückschritte für eine gesonderte Verurteilung ausreichen lassen.[36] Beider Verständnis von Art. 2 EUV ist in dem Sinne intensiv, dass sie besonders intensive Verstöße gegen sonstiges EU-Recht zur Voraussetzung einer Verurteilung wegen Verletzung von Art. 2 EUV machen.
Die GA hatte dazu in ihren Schlussanträgen vorgeschlagen, „nicht die Anzahl oder Schwere der Verstöße gegen Grundrechte oder andere fundamentale Grundsätze des Unionsrechts“ als Kriterium für eine gesonderte Verurteilung aufgrund von Art. 2 EUV zu verwenden, sondern „die Negierung der Werte von Art. 2 EUV durch einen Mitgliedstaat“. Allerdings sollten die Schwere und/oder Anzahl der sonstigen Verstöße ein wichtiges Indiz für die Negierung in Art. 2 EUV verankerter Werte sein. Die GA bejahte hier eine solche Negierung durch Ungarn.[37]
Diesen Ansatz übernimmt der EuGH zwar nicht, kommt aber zu einem ähnlichen Ergebnis wie die GA.[38] Er stellt zunächst klar, dass nicht jeder Verstoß gegen eine Bestimmung des Unionsrechts, die die Werte des Art. 2 EUV unmittelbar oder mittelbar konkretisiert, zwangsläufig einen Verstoß gegen Art. 2 EUV impliziert. Vielmehr könnten „im Rahmen einer Vertragsverletzungsklage nur offenkundige und besonders schwerwiegende Verletzungen eines oder mehrerer der den Mitgliedstaaten gemeinsamen Werte zu der Feststellung führen, dass ein Mitgliedstaat die rechtsverbindlichen Verpflichtungen aus Art. 2 EUV missachtet hat, da solche Verletzungen mit der Identität der Union als gemeinsame Rechtsordnung einer durch Pluralismus gekennzeichneten Gesellschaft unvereinbar sind.“[39] Ein solchermaßen qualifiziertes Verletzungsverhalten Ungarns erkannte der Gerichtshof hier in der Stigmatisierung und Marginalisierung von nicht cisgeschlechtlichen oder nicht heterosexuellen Personen allein wegen ihrer sexuellen Identität oder ihrer sexuellen Ausrichtung, die darauf hinauslaufe, die soziale „Unsichtbarkeit“ eines Teils der Mitglieder der Gesellschaft zu begründen, aufrechtzuerhalten oder zu verstärken. Das stehe im Widerspruch zu den Werten der Achtung der Menschenwürde, der Gleichheit und der Wahrung der Menschenrechte, einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehörten, im Sinne von Art. 2 EUV.[40] Der EuGH identifiziert den benachteiligten Personenkreis zu Recht als besonders vulnerable sexuelle oder geschlechtliche Minderheiten.
III. Nationale Verfassungsidentität (Art. 4 Abs. 2 EUV) als Einwand?
Ungarn hatte sich zur Abschirmung seines Anti-LGBTI-Gesetzes gegenüber der EU auf Art. 4 Abs. 2 EUV berufen. Sowohl die Generalanwältin[41] als auch der Gerichtshof[42] haben das dezidiert abgelehnt. Beide betonen, dass nationale Verfassungsentscheidungen nur innerhalb der sehr weiten Grenzen, die Art. 2 EUV den Mitgliedstaaten insoweit zieht (die Generalanwältin spricht von „roten Linien“), Anspruch auf Achtung durch die EU haben. Denn mit ihrem Beitritt schließen die Mitgliedstaaten sich einem Verständnis der in Art. 2 EUV festgelegten Werte an, das den Verfassungsüberlieferungen entspricht, die ihnen allen – also auch Ungarn – gemeinsam sind und die fortan die Identität der von ihnen und ihren Völkern gemeinsam getragenen Union prägen.[43] Daran bleiben sie gebunden und unterliegen insoweit einem Rückschrittsverbot. Deshalb können sie der EU nicht später eine davon jetzt angeblich abweichende nationale Verfassungsidentität entgegenhalten. In diesem Kontext zeigt sich die Relevanz der vom Gerichtshof seit den Plenarentscheidungen von 2022 zur Rechtsstaatskonditionalität entwickelten Vorstellung einer in Art. 2 EUV definierten Verfassungsidentität der EU, die den nationalen Verfassungsidentitäten die Waage hält.[44]
Wie der EuGH darlegt, sind Art. 2 EUV und Art. 4 Abs. 2 EUV gleichrangig. Das bedeutet, dass keine Bestimmung die andere verdrängt, sondern beide in einen angemessenen Ausgleich gebracht werden müssen. Zwar scheint der Gerichtshof diese Abwägungsaufgabe zu umgehen,[45] doch hat er sie in Wirklichkeit schon zuvor bei der Beurteilung erfüllt, ob überhaupt ein Verstoß gegen die in Art. 2 EUV verankerten Werte gegeben ist. Denn bei der Konkretisierung dieser allen Mitgliedstaaten und der EU gemeinsamen Werte sind selbstverständlich die unterschiedlichen nationalen Verfassungsidentitäten allesamt einzubeziehen.[46] Gemeinsamen Werten, die auf dieser Grundlage konkretisiert worden sind, kann ein einzelner Mitgliedstaat nicht seine angebliche nationale Verfassungsidentität entgegenhalten. Dies gilt insbesondere, wenn es – wie im vorliegenden Fall – um Werte geht, die ausdrücklich in der GRC verankert sind, die ja ihrerseits auf den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen und den gemeinsamen regional- und globalvölkerrechtlichen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten beruht.
E. Zweck zusätzlicher Verurteilung wegen Verstoßes gegen Art. 2 EUV
Anders als der EuGH ist die GA dem Einwand Ungarns begegnet, es habe keinen Sinn, einen Mitgliedstaat, der bereits wegen zahlreicher anderer Unionsrechtsverletzungen verurteilt werde, auch noch wegen Verstoßes gegen Art. 2 EUV zu verurteilen.[47] Sie hat vier Funktionen einer solchen zusätzlichen Verurteilung identifiziert.
An erste Stelle setzt sie die symbolische Funktion – das besondere Gewicht und die Qualität der Vertragsverletzungen wird durch die Einbeziehung jener Fundamentalnorm in die Verurteilung verdeutlicht. Hinzukommt die diagnostische Funktion – der eigentliche Grund der anderen Verstöße gegen das EU-Recht wird offengelegt, nämlich die Abwendung des Mitgliedstaats von den europäischen Grundwerten. Die dritte Funktion besteht darin, diesem Mitgliedstaat – und der die Urteilsumsetzung überwachenden Kommission – zu verdeutlichen, welche Maßnahmen gemäß Art. 260 Abs. 1 AEUV zu ergreifen sind, um die Vertragsverletzungen vollständig und dauerhaft zu beseitigen (Reparaturfunktion): Dazu muss der Mitgliedstaat definitiv zum gemeinsamen Wertefundament zurückkehren und darf sich nicht mit der Änderung einzelner Gesetzesbestimmungen begnügen. An letzter Stelle steht die Sanktionsfunktion – eine gesonderte Verurteilung wegen Verletzung von Art. 2 EUV führt zu einer Erhöhung der nach Art. 260 Abs. 2 AEUV ggf. zu verhängenden finanziellen Sanktion.
Hinzufügen kann man, dass die Verurteilung eines Mitgliedstaats wegen Verstoßes gegen Art. 2 EUV dem politischen Verfahren gem. Art. 7 EUV Auftrieb geben, für die Suspendierung des wechselseitigen Vertrauens unter den Mitgliedstaaten etwa bei der Vollstreckung europäischer Haftbefehle Relevanz gewinnen und eine klare Grundlage für weitere finanzielle Maßnahmen aufgrund der sekundärrechtlichen Konditionalitätsregime bilden kann.[48]
F. Fazit: Konstitutioneller Fortschritt macht EU zur „wehrhaften Demokratie“
Das EuGH-Urteil gegen Ungarn stellt keinen „Wendepunkt im EU-Recht“ dar,[49] sondern einen konsequenten konstitutionellen Fortschritt, den die Mitgliedstaaten selbst in Art. 2 und Art. 19 Abs. 1 UA 1 EUV angelegt haben. Ohne festes konstitutionelles Fundament könnte die Union ihre in Art. 3 EUV definierten wirtschafts-, innen- und außenpolitischen Ziele nicht erreichen und ihrer Finalität „der Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas“[50] nicht näherkommen. Denn beides setzt die effektive Wahrung des in Art. 2 EUV festgeschriebenen Grundkonsenses aller Mitgliedstaaten über die Identität der Union voraus, der die grundlegende Prämisse ihrer supranational-verfassungsrechtlichen Konstruktion bildet.[51] In einer Zeit demokratisch-rechtsstaatlicher Rückschritte, in der sich Angriffe auf die Menschenwürde von Minderheiten wieder in Wahlerfolge ummünzen lassen, setzt der EuGH auf Initiative der Kommission und mit aktiver Unterstützung durch das Europäische Parlament und die große Mehrheit der Mitgliedstaaten einen klaren Gegenakzent: Alle Mitgliedstaaten werden mit allem Ernst an allen ihren in Art. 2 EUV gemachten konstitutionellen Versprechungen festgehalten. Insoweit ist seine Entscheidung ein politisch ebenso relevantes wie notwendiges Urteil:[52] Sie macht die EU endgültig zur quasi-föderalen „wehrhaften Demokratie“, die demokratisch-rechtsstaatlich-menschenrechtlichen Rückschritten in einzelnen Mitgliedstaaten entschlossen entgegentritt.
Aber begründet dieser Schritt des EuGH auch konstitutionelle Gefahren? Was geschieht, wenn die EU selbst ihren in Art. 2 EUV verankerten Werten untreu wird, diese in ihr Gegenteil „umdeutet“ und dann versucht, den Mitgliedstaaten ihre undemokratische, rechtsstaats- und menschenrechtswidrige Wende mittels vorrangigen EU-Rechts zu oktroyieren? Dann steht den Mitgliedstaaten der Rechtsweg zum EuGH offen, dessen Richterbank ja sie und nicht die Unionsorgane besetzen:[53] Nach Art. 263 AEUV können sie gegen jeden verbindlichen EU-Rechtsakt mit Außenwirkung als privilegierte Kläger ohne Weiteres Nichtigkeitsklage erheben und sich dabei auf den jetzt ja als justiziabel qualifizierten Art. 2 EUV berufen, der selbstverständlich auch die EU bindet. In dem unwahrscheinlichen Fall, dass der EuGH sich selbst zum Vollstrecker einer autoritären Wende machen sollte, könnte jeder Mitgliedstaat im Einklang mit Art. 50 EUV in freier Selbstbestimmung die EU verlassen; Deutschland müsste es angesichts der Vorgaben in Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG tun.
Der im EuGH-Urteil gegen Ungarn liegende konstitutionelle Fortschritt ist nach alledem sowohl aus EU-Sicht als auch aus mitgliedstaatlicher Sicht uneingeschränkt positiv zu bewerten: Er stört nicht das demokratisch-rechtsstaatlich fundierte föderale Gleichgewicht in der Union, sondern schützt es im Gegenteil vor Störungen seitens einzelner Mitgliedstaaten.[54]
[1] Vom 21.4.2026, ECLI:EU:C:2026:326.
[2] Vgl. EGMR, Urt. v. 20.6.2017, Bayev and Others v. Russia (Appl. No. 67667/09 u.a.); GK-Urt. v. 23.1.2023, Macatė v. Lithuania (Appl. No. 61435/19); Urt. v. 4.2.2025, Klimova and Others v. Russia (Appl. No. 33421/16 u.a.).
[3] 2. Erwägung der Präambel des EUV; 2. Absatz der Präambel der GRC.
[4] Vom 16.12.1966 (BGBl. 1973 II S. 1534).
[5] In diesem Sinne entschied das Vertragsgremium des IPBPR bereits 2012 in einem Verfahren gegen Russland, das ein vergleichbares Gesetz betraf: Human Rights Committee, Fedotova v. Russian Federation (CCPR/C/106/D/1932/2010), Views adopted on 31 October 2012.
[6] Vom 5.6.2025, ECLI:EU:C:2025:408.
[7] Vgl. z.B. EuGH, Urt. v. 27.2.2018 (Rs. C-64/16), ECLI:EU:C:2018:117, Rn. 32; Urt. v. 24.6.2019 (Rs. C-619/18), ECLI:EU:C:2019:531, Rn. 47.
[8] Vgl. z.B. Armin von Bogdandy/Luke Dimitrios Spieker, The Red Lines of European Society, Verfassungsblog, 30.4.2026.
[9] Vgl. z.B. Benedikt Riedl, Verordnete Werte, Verfassungsblog, 21.4.2026; Martin Höpner, Wendepunkt im EU-Recht, Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 29.4.2026, S. N 4.
[10] ABl. 2020, L 433 I, S. 1, berichtigt in ABl. 2021, L 373, S. 94.
[11] Urt. v. 16.2.2022 (C-156/21), ECLI:EU:C:2022:97; Urt. v. 16.2.2022 (C-157/21) ECLI:EU:C:2022:98.
[12] C-156/21, Rn. 127; C-157/21, Rn. 145.
[13] C-156/21, Rn. 125; C-157/21, Rn. 143; C-769/22, Rn. 522.
[14] EuGH, Urt. v. 16.2.2022 (Rs. C-156/21), ECLI:EU:C:2022:97, Rn. 233 f.; Urt. v. 16.2.2022 (Rs. C-157/21), ECLI:EU:C:2022:98, Rn. 265 f.
[15] Fn. 1, Rn. 83 ff.
[16] Fn. 1, Rn. 417 ff.
[17] Fn. 1, Rn. 422 i.V.m. Rn. 135 ff.
[18] Fn. 1, Rn. 474 ff. Zum Verhältnis von Wesensgehalt und Menschenwürde Lea Dirksen, Wesensgehalt, Würde, Werte, Verfassungsblog, 11.5.2026.
[19] Fn. 1, Rn. 520 – 564.
[20] Fn. 1, Rn. 524 f., 546, 549. Kritisch zur Identitätsargumentation Julian Scholtes, To Identity and Beyond? Commission v Hungary and the constitutional identity rationale, Verfassungsblog, 20.5.2026.
[21] Vgl. EuGH, Urt. v. 16.2.2022 (Rs. C-156/21), ECLI:EU:C:2022:97, Rn. 166 ff.; Urt. v. 16.2.2022 (Rs. C-157/21), ECLI:EU:C:2022:98, Rn. 205 ff.
[22] P8_TA(2018)0340 vom 12.9.2018, abrufbar unter https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2018-0340_DE.pdf (4.5.2026).
[23] Vgl. Fn. 1, Rn. 538 ff. sowie Rs. C-156/21, Rn. 192, und Rs. C-157/21, Rn. 225.
[24] Schlussanträge (Fn. 6), Rn. 195 mit Fn. 98.
[25] Thomas Giegerich, Federalist and Antifederalist Forces in the Multilevel System of Human Rights Protection in Europe, in: Charlotte Denizeau-Lahaye (ed.), L’idée fédérale européenne à la lumière du droit comparé, Éditions Panthéon-Assas 2019, S. 185 ff. (186 f.).
[26] Art. 8 der Satzung des Europarats vom 5.5.1949 (ETS Nr. 001).
[27] Vgl. Thomas Giegerich, Die Unabhängigkeit der Gerichte als Strukturvorgabe der Unionsverfassung und ihr effektiver Schutz vor autoritären Versuchungen in den Mitgliedstaaten, ZEuS 22 (2019), 61 (86 f.).
[28] Vgl. v. Bogdandy/Spieker (Fn. 8).
[29] Vgl. eingehend Thomas Giegerich, The Human Right to Democracy in Multilevel Systems at a Time of Democratic Backsliding: Global, Regional and European Union Perspectives, S. 143 ff. (abrufbar unter https://link.springer.com/book/10.1007/978-3-032-01689-8 [28.5.2026]).
[30] Benedikt Riedl, Keine allgemeine Verfassungsaufsicht über die Unionswerte im Vertragsverletzungsverfahren, Verfassungsblog, 26.11.2024.
[31] Fn. 6, Rn. 31 ff., 144.
[32] Fn. 1, Rn. 546.
[33] Fn. 1, Rn. 547.
[34] Fn. 1, Rn. 550.
[35] Fn. 1, Rn. 524.
[36] Kritisch dazu Martijn van den Brink, A Constitutional Court without a Constitutional Compass, Verfassungsblog, 24.4.2026.
[37] Fn. 6, Rn. 237 ff.
[38] Fn. 1, Rn. 547 ff.
[39] Fn. 1, Rn. 551.
[40] Fn. 1, Rn. 556.
[41] Fn. 6, Rn. 219 ff.
[42] Fn. 1, Rn. 557 ff.
[43] So bereits EuGH, Urt. v. 16.2.2022 (C-156/21), ECLI:EU:C:2022:97, Rn. 233 f.; Urt. v. 16.2.2022 (C-157/21), ECLI:EU:C:2022:99, Rn. 265 f.
[44] Siehe Scholtes (Fn. 20).
[45] Kritisch deshalb Georgios Athanasiou, When Values Eclipse Identity: Commission v Hungary (Values of the Union) and the Unfinished Balancing of Articles 2 and 4(2) TEU, European Law Blog, May 5, 2026.
[46] EuGH, Urt. v. 16.2.2022 (Rs. C-157/21), ECLI:EU:C:2022:98, Rn. 284.
[47] Fn. 6, Rn. 225 ff.
[48] v. Bogdandy/Spieker (Fn. 8).
[49] So aber Höpner (Fn. 9).
[50] Art. 1 Abs. 2 EUV.
[51] Fn. 1, Rn. 520, 522.
[52] Kritik daran aber bei van den Brink (Fn. 36).
[53] Art. 19 Abs. 2 UA 3 EUV; Art. 254 AEUV.
[54] v. Bogdandy/Spieker (Fn. 8).
Zitiervorschlag: Giegerich, Thomas, Art. 2 EUV im Vertragsverletzungsverfahren: EuGH-Urteil zum ungarischen Anti-LGBTI-Gesetz macht EU zur wehrhaften Demokratie?, jean-monnet-saar 2026.
DOI: 10.17176/20260601-090948-0
Gefördert durch die Deutsche Forschungsgemeinschaft (DFG) – Projektnummer: 525576645
